О ЖКХ. Часть 1.

В рамках Федеральной Целевой Программы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» ожидается, что в течение срока ее реализации не менее половины муниципальных предприятий, управляющих муниципальным жилищным фондом, будут акционированы. Жилищный Кодекс предусматривает право ТСЖ заключать, наряду с договорами на содержание и ремонт жилья, договоры на управление общим имуществом с любым гражданином или организацией независимо от формы собственности. Таким образом, применительно к жилищной сфере можно говорить о значительном развитии механизмов управления с участием частных структур и утверждать, что в перспективе эти механизмы получат дальнейшее развитие.

Что же касается естественно-монопольных сфер, таких как тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения, то здесь опыт преобразований пока незначителен и неоднозначен.

Следует отметить, что если в жилищной сфере перспектива связана, в основном, с предприятиями малого бизнеса, то в сфере управления коммунальной инженерной инфраструктурой наблюдается противоположная тенденция. В основном на рынок данного вида услуг выходят такие крупные компании, как ОАО «Российские коммунальные системы», «Российские коммунальные инвестиции» и другие. Это объясняется необходимостью крупных финансовых инвестиций в развитие коммунальных систем, которые могут обеспечить далеко не каждая компания.

Крупные бизнес-структуры приходят в коммунальную сферу разными путями.

Один из них – банкротство предприятий ЖКХ и передача имущественного комплекса за долги кредиторам, это так называемый процесс «поглощения» кредиторами. Он наиболее распространен в коммунальном теплоэнергетическом комплексе в связи со значительной задолженностью предприятий ЖКХ за энергоресурсы. По состоянию на 01.07.2004 г. задолженность предприятий ЖКХ и прочих непромышленных потребителей составляла 72% от общей дебиторской задолженности РАО ЕЭС, это приблизительно 53,8 млрд руб.  Однако и Правительство страны, и многие экономисты не считают этот путь наиболее предпочтительным. Долги предприятий ЖКХ не должны служить поводом для смены собственника, а должны быть урегулированы путем реструктуризации, т.к. сложились из-за экономического дисбаланса и огромного бюджетного недофинансирования ЖКХ. Этим целям посвящен Федеральный Закон «О финансовом оздоровлении предприятий жилищно-коммунального хозяйства»

Второе направление реформирование коммунального хозяйства – это создание на базе коммунальных муниципальных и государственных предприятий регионального акционерного общества (холдинга), учредителями которого выступают собственники имущества, получающие пакет акций пропорционально вложенному в уставный капитал имуществу. Одним из примеров такого варианта реформы – это создание в Ханты-Мансийском автономном округе Югорской теплоэнергетической компании.

Третья схема управления ЖКХ с участием крупных бизнес-структур – это концессионная.В основе привлечения частных компаний должны быть договоры концессионного типа, т.е. договоры долгосрочной аренды, сопровождаемые инвестиционными соглашениями. Собственность на объекты коммунального назначения при этом остается муниципальной. В этом случае соблюдаются интересы всех сторон – участников правоотношений на рынке жилищно-коммунальных услуг. При неисполнении частными компаниями-операторами инвестиционных обязательств у органов власти как собственника имущества остается возможность расторжения договора и выбора иной компании.

Четвертый вариант реформирования ЖКХ может идти по пути приватизации и акционирования предприятий ЖКХ – и действующее российское законодательство не препятствует этому. Ряд регионов уже выбрали этот путь, например, в Чувашской Республике и Татарстане приняты решения о полном акционировании предприятий ЖКХ. При этом варианте реформирования главное, на взгляд многих экономистов, не включать в состав акционерного капитала объекты сетевой коммунальной инфраструктуры, оставляя их в муниципальной собственности. Там, где объекты коммунальной инфраструктуры передаются в собственность частным компаниям, можно ожидать возникновения на месте государственной и муниципальной монополии частной. Неизвестно, окажется ли она лучше. В этом случае, единственным механизмом управления, остающимся у органов власти, оказывается муниципальный заказ, регулировать параметры которого в монопольных условиях крайне сложно. Утрата имущественных прав на объекты коммунального назначения может подорвать не только экономическую, но и политическую основу местного самоуправления.

При всем многообразии форм участия бизнеса в ЖКХ в любой организационной схеме особая роль должна принадлежать органам власти. Организация стабильной работы объектов жизнеобеспечения населенных пунктов – это обязанность органов власти независимо от того, в чьей собственности находятся объекты и на каких условиях обслуживаются. Поэтому контроль органов власти за жизненно важными, а, следовательно, стратегическими объектами ЖКХ не должен быть потерян. В отличие от иных рынков услуг, на рынке жилищно-коммунальных услуг должны быть обеспечены доступность информации о хозяйственной деятельности предприятий, контроль за инвестиционными проектами, прозрачное тарифное регулирование. Только так удастся обеспечить баланс интересов всех сторон: потребителей, хозяйствующих субъектов и власти.

Немаловажное значение в процессе реформирования ЖКХ имеет проблема организации оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства. Оплата жилищно-коммунальных услуг населением складывается из средств населения (в пределе от 60 до 80% от стоимости их производства) и социальной помощи государства. Сегодня эта двухканальная система финансирования предприятий ЖКХ, когда одну часть стоимости жилищно-коммунальных услуг оплачивают граждане, а вторую часть за граждан оплачивает бюджет государства. Для каждого конкретного человека соотношение величины оплаты «собственными» деньгами и величины помощи государства различно и зависит, во-первых, от устанавливаемого местной администрацией уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением от утверждаемой той же администрацией цены на жилищно-коммунальные услуги (в % от 100%); во-вторых, от наличия льгот у граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг; в-третьих, от доходов граждан и возможности получения ими субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Ранее действовавшая система льгот основывалась на категориальном принципе (например, военнослужащий, учитель на селе, доктор, ветеран и др.) и имела строго установленную величину уменьшения платежа граждан за жилищно-коммунальные услуги, как правило, 50% без учета размера занимаемой площади и уровня ее благоустройства.

Отличительной чертой новой системы социальной защиты населения по оплате жилищно-коммунальных услуг является то, что она опирается на имущественные, т.е. размер дохода семьи, принципы. Социальная защита в этом случае определяется как производная (в определенной пропорции) от совокупного дохода семьи и предусматривает более гибкий подход к установлению субсидий – снижению для низкодоходных категорий населения величины платежа за жилищно-коммунальные услуги. Причем, суммы субсидий должны направляться гражданам на личные (персонифицированные) счета. Только при  целевом получении субсидий на личные счета граждан для оплаты услуг в сфере ЖКХ, население станет полноправным, платежеспособным участником рынка, т.е. субъектом рынка. В этом случае можно рассчитывать на то, что реформа пойдет не сверху, а изнутри.

С целью контроля финансового потока повсеместно на территориях создается и действует система Единых расчетно-кассовых центров (ЕРКЦ), которые ведут единые лицевые (персонифицированные) счета на каждого потребителя. Внедрение персональных счетов позволит сделать человека главным субъектом рыночных отношений, выбирающим поставщиков услуг и оплачивающим фактически потребленные услуги. Одной из главных проблем в реформировании ЖКХ остается проблема оплаты жилищно-коммунальных услуг, что связано с проблемой формирования тарифов на эти услуги. Практика тарифного регулирования, основанная на непосредственном установлении цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги, касается рассмотрения структуры цены (тарифа). Основная проблема регулирования уровня тарифов состоит в заботе о том, чтобы поток доходов предприятий покрывал поток расходов и давал определенную прибыль. В интересах производителей жилищно-коммунальных услуг – высокие оценки элементов цены (тарифа); потребителей же интересуют низкие значения этих составляющих.

Деятельность регулирующего органа заключается в том, чтобы сбалансировать эти противоречивые интересы. Материальные расходы, амортизация, заработная плата и прибыль не должны быть ни слишком высокими, ни слишком низкими, а уровень тарифов на услуги должны приносить необходимый общий доход. Если тарифы слишком низкие, то предприятие не в состоянии производить необходимую продукцию и услуги, а банкротство предприятия ЖКХ повлияет на все общество в силу высокой значимости его продукции и услуг.

Таким образом, из всего вышесказанного можно сделать следующие выводы.

1.    Несмотря на некоторые улучшение состояния жилищного фонда (увеличение площади жилищ, приходящихся на одного жителя, повышение уровня благоустройства) по-прежнему остро сохраняется проблема ветхого и аварийного жилищного фонда. Его удельный вес из года в год растет, что объясняется низким значением показателя объема капитального ремонта по России – 0,3% в 2005 г. versus необходимых 4-5%. Также стоит отметить, что строительство жилых домов, несмотря на увеличение в 2006-08 гг. по сравнению с предыдущим периодом, все-таки еще заметно уступает индикаторам первой половины 1990-х гг. Во многом такая ситуация является следствием низких показателей платежеспособности населения и доступности жилья, а также наличия неоправданных административных барьеров. В качестве разрешения ситуации предлагается, во-первых, увязать рынки жилья и земли, чтобы повысить инвестиционную привлекательность объектов строительства, а, во-вторых, более интенсивно внедрять схемы покупки жилья за счет долгосрочных кредитов.

2.    Современная система управления жилищным фондом неэффективна, потому как в рамках заданных финансовых ограничений не обеспечивает наилучшее содержание жилых домов. Схема управления, предлагаемая в рамках реформы ЖКХ, потенциально обладает преимуществами, которые базируются на разрушении монопольного статуса местных органов власти, развитии конкуренции и включения жителей в процесс управления жилищным фондом. В результате распространения независимых профессиональных управляющих компаний появляется возможность снизить стоимость услуг и улучшить состояние жилищного фонда за счет конкуренции, усиления контроля и финансовой заинтересованности в результатах деятельности. Тем не менее, “реформаторская” система управления ЖФ пока не получила широкого распространения. Это произошло, во-первых, из-за того, что на сегодняшний день не созданы условия для внедрения этой модели управления. Во-вторых, у участников, включенных в этот процесс, либо отсутствует заинтересованность в повышении эффективности управления (жилищно-коммунальные предприятия и службы заказчика), либо неочевидны выгоды (население и местные органы власти). Для интенсификации процесса перехода на новую систему управления жилищным фондом необходимо уже сейчас начинать создавать условия и предпосылки, и осуществлять комплекс мер, направленных на развитие института независимых управляющих. Среди них:

-       поиск баланса интересов всех сторон (муниципальных органов власти, жилищно-коммунальных предприятий, населения и управляющих компаний);

-       включение жильцов в процесс управления ЖФ посредством их объединения;

-       создание равных условий конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг;

-       ослабление регулирования (возможно даже отказ от него) тарифов на жилищные услуги.

3.    Важным звеном в новой системе управления должны стать организации жильцов, которые будут выполнять функцию заказчика управленческих услуг. В настоящее время популярность ТСЖ низка. Вместе с ЖСК они охватывают не более 6% жилищного фонда, в то время как 64% его находится в собственности граждан. Это означает, что в стране существует большое количество собственников, которые отказываются от функций управления принадлежащего им жилищного фонда, по сути, оставаясь нанимателями. На то есть ряд причин, из которых выделим следующие:

-       низкие доходы населения и, соответственно, ограниченные возможности в сфере благоустройства жилищного фонда;

-       правовая дискриминация в отношении товариществ собственников жилья;

-       высокие трансакционные издержки согласования интересов собственников, что усугубляется необходимостью объединяться несколькими домами, иначе это экономически неоправданно;

-       усложненность процедуры регистрации товариществ собственников жилья;

-       пассивное отношение граждан к жилищному хозяйству, сформированное еще в советский период, наличие стереотипа в соответствии с которым границы собственности лежат в пределах квартиры;

-       неинформированность большинства граждан относительно возможных вариантов участия в процессе управления жилищным фондом.

Только при решении этих и других проблем станет возможным более интенсивное объединение граждан в организации, и, таким образом, включение их в процесс управления принадлежащей им собственности. Для этого необходимо:

-       создать условия для развития профессионального рынка услуг управляющих компаний (например, организовать программы подготовки кадров);

-       развивать конкуренцию в сфере предложения жилищных услуг;

-       создавать благоприятные условия для объединения граждан в ТСЖ и другие подобные им формы исключительно на добровольных началах;

-       более полно информировать граждан о возможных вариантах их включения в процесс управления жилищным фондом.

4.    Договор является важным элементом системы взаимоотношений населения, жилищно-коммунальных предприятий, служб заказчика и управляющих компаний. Его следует рассматривать как инструмент, позволяющий повысить уровень ответственности сторон, вовлеченных в процесс поставки-потребления услуги. Достигается это путем достижения соглашения относительно объемов, цен, качества, обозначения ответственности и обязательств сторон, что дает основания выдвигать претензии в случае несоблюдения условий договора. В настоящее время контракты либо вообще отсутствуют (хотя этого требует Гражданский кодекс), либо их качество неудовлетворительно, что объясняется наличием существенных недостатков. В свете этого можно говорить о необходимости более квалифицированного составления договоров, что создаст почву для более честных и справедливых отношений между субъектами в жилищно-коммунальной сфере. Достичь этого можно, проектируя систему договорных отношений между контрагентами в жилищно-коммунальной сфере на принципах прозрачности и равенства сторон, чего так не хватает современным договорам.

5.    Предлагаемое в рамках реформы решение проблемы ресурсосбережения посредством распространения приборов учета среди населения вызывает сомнения в отношении его эффективности. Дело в том, что экономия в данном случае достигается за счет нанесения ущерба хотя бы одной из сторон. Реализация этого шага на практике приведет к повышению тарифов на услуги, что будет “съедать” экономию за счет более низкого потребления. На сегодняшний день установка счетчиков дело скорее невыгодное, поскольку при существующем уровне цен на приборы, тарифов и качества предоставляемых услуг, не окупает себя. Как это ни парадоксально, но экономить потребителю становится выгодно при высоких ценах на коммунальные услуги. Реальное решение проблемы видится в нескольких плоскостях:

-     внедрение альтернативных технологий в жилищно-коммунальном хозяйстве, что, однако, требует существенных капитальных затрат на начальном этапе;

-     поиск компромисса интересов населения, муниципальных органов власти и коммунальных предприятий в сфере экономии ресурсов;

-     повышение эффективности договорных отношений участников ЖКУ;

-       устранение технологической неэффективности существующих систем жизнеобеспечения.