ТАК ЛИ ХОРОША КОНСТИТУЦИЯ !

На модерации Отложенный

Президент Путин в январе предложил ряд поправок в российскую Конституцию. Реакция на это была неоднозначной. С одной стороны, наша Конституция мало кому нравится. С другой стороны, предлагаемые поправки не улучшают, а скорее наоборот - делают Конституцию ещё хуже.

В связи с этим некоторые юристы и политики начали предлагать свои поправки в Основной закон или даже анонсировали создание новой Конституции. Я полагаю, что невозможно создать хорошую Конституцию при помощи абстрактных умозрительных аргументов («мне кажется, что так было бы лучше»). Любой такой проект должен учитывать печальный опыт нынешней Конституции. Ведь если не проанализировать сегодняшние конституционные проблемы, то в будущем возможно их повторение. Ну и, разумеется, стоит использовать позитивный зарубежный опыт (т.е. посмотреть, как решены аналогичные проблемы в конституциях других стран).

 

Иными словами, прежде чем писать новую Конституцию, следует понять, что не так со старой. Когда-то давно, в 2014 г. я писал курсовую работу о недостатках российской Конституции. И вот сейчас появился хороший повод обновить и дополнить эту работу и вывесить её для всеобщего ознакомления и обсуждения. Если какие-то юристы и политики будут готовить конституционные проекты, думаю, им пригодится подобная информация. Соответственно, в ближайшее время я хочу опубликовать несколько статей, посвящённых разным аспектам российской Конституции: работе высших органов власти, выборам, политическим партиям, правам и свободам граждан. И начнём мы с высших органов власти. Разделение властей в Конституции Одна из главных идей конституционного права - теория разделения властей. Согласно этой теории, государственная власть должна быть распределена между разными органами власти с чётко прописанными правами и обязанностями.

 

Это позволяет исключить сосредоточение всех полномочий в руках одного человека (или небольшой группы лиц) и тем самым предотвратить произвол, узурпацию власти и ошибки в управлении страной. Иными словами, государство должно следовать русским пословицам «Доверяй, но проверяй» и «Одна голова хорошо, а две - лучше»: т.е. создавать не один, а несколько центров принятия решений, которые будут дополнять и контролировать друг друга. Традиционным считается деление государственной власти на три вида (или, как их называют, «ветви власти»): законодательную, исполнительную и судебную. Законодательную власть обычно осуществляет парламент - собрание депутатов, избранных гражданами. Этот орган принимает решения большинством голосов. В России парламент называется Федеральным собранием и состоит из двух палат (частей): нижняя палата - Государственная Дума, верхняя палата - Совет Федерации. Исполнительная находится в руках правительства. Это группа министров, отвечающих за работу государства в разных сферах общественной жизни. И, наконец, судебную власть реализуют суды. Во главе судебной системы обычно стоит один или несколько высших судов (например, Верховный или Конституционный). Если упростить, то парламент издаёт законы, правительство управляет страной на основании этих законов, а суды разрешают споры, возникающие в связи с исполнением этих законов.

 

Посмотрим, как это отражено в действующей российской Конституции. Ст. 10 Конституции РФ провозглашает, что «государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Сразу после этого, в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ говорится о том, что «государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ». Как соотносятся два этих фрагмента? Законодательную власть очевидно осуществляет Федеральное Собрание (об этом говорит ст. 94 Конституции РФ); исполнительную власть – Правительство (ст. 110 Конституции); а судебная власть принадлежит судам (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ). Где же место президента в этой схеме? Конституция не даёт ответа ни в ст. 10-11, ни даже в главе 4, целиком посвящённой президенту и его полномочиям. Ст. 80 Конституции РФ просто провозглашает президента «главой государства» без определения его места в системе разделения властей. Вся эта конструкция власти отражена на рисунке №1. И, к сожалению, Конституция мало того, что не относит президента ни к одной ветви власти, но ещё и позволяет ему прямо или косвенно контролировать все остальные ветви власти.

 

Рассмотрим подробнее, как это получается. Президент и правительство Высший орган исполнительной власти в стране - это правительство. Оно состоит из министров, каждый из которых занимается определённым кругом вопросов государственного значения (иностранными делами, обороной, финансами и т. д.). Именно правительство осуществляет оперативное руководство страной и ему подчиняются большинство чиновников, полицейских и военнослужащих.

 

В России этот орган формируется следующим образом: президент назначает председателя правительства с согласия Госдумы (п. «а» ст. 83 и ч. 1-3 ст. 111 Конституции РФ). После этого председатель правительства предлагает президенту кандидатуры министров (ст. 112 Конституции РФ) и тот их назначает (п. «д» ст. 83 Конституции РФ). Процесс назначения председателя правительства изображён на рисунке №2: президент предлагает кандидатуру, Госдума голосует за или против, и в случае положительного ответа президент назначает одобренного кандидата. Но при этом - внимание! - если Госдума трижды отказывает президенту, тот всё равно назначает своего кандидата на пост председателя правительства, распускает Госдуму и объявляет новые выборы в этот орган (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ).

 

Т.е. Госдума не может не согласиться с президентом, а её голосование - ритуал, не имеющий политического значения (поэтому поднятый вверх большой палец на картинке изображён полупрозрачным - в том смысле, что данные полномочия у Госдумы на деле отсутствуют). И президент играет роль персонажа фильма «Крёстный отец»: он тоже делает предложение, от которого нельзя отказаться. Причём президент даже не обязан предлагать разных людей на пост председателя правительства – можно трижды заявлять одного и того же кандидата. Это подтвердил Конституционный суд РФ в своём постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П.

 

По этой схеме, в частности, председателем правительства в 1998 г. стал Сергей Кириенко. Президент несколько раз предлагал его кандидатуру Госдуме. Депутаты дважды голосовали против, но в третий раз согласились, так как у них не было иного выхода. Таким образом, президент совершенно самостоятельно формирует правительство и в этот орган попадают только верные ему люди. Участие Госдумы в формировании правительства - это фикция, поскольку несогласие никаких политических последствий не влечёт (точнее - влечёт вредные для Госдумы последствия), а расклад сил в Госдуме никак не влияет на состав правительства. Далее - как происходит отставка правительства (см. рис. №3). Госдума может выразить недоверие правительству (т.е. заявить о необходимости отправить его в отставку). Однако это опять же не влечёт никаких последствий. В первый раз президент может просто не согласиться с мнением Госдумы. А если Госдума выразит недоверие правительству дважды за три месяца, президент может не только проигнорировать мнение депутатов, но и распустить Госдуму (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).

 

Т.е. российский парламент опять же никак не влияет на отставку правительства (поэтому опущенный вниз большой палец на картинке сделан полупрозрачным). Более того - Конституция позволяет президенту наказывать депутатов, если те выразят недовольство работой правительства. При этом президент может отправить правительство в отставку в любой момент, не спрашивая ни у кого разрешения (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ). Таким образом, президент полностью контролирует правительство, поскольку единолично формирует этот орган, и единолично принимает решение о его отставке. В результате правительство проводит ту политику, которую хочет президент, а позиция парламента или других органов власти на этот процесс никак не влияет.

 

В чём состоит вредность такой нормы? Казалось бы, раз президент избран народом, почему бы ему и не формировать правительство? Однако, как бы парадоксально это ни звучало, даже избранный народом президент чаще всего не представляет большинство граждан. Чтобы понять эту странную на первый взгляд мысль, рассмотрим ситуацию, когда в стране проходят одновременно парламентские и президентские выборы. Для простоты представим, что партии на парламентских выборах набирают столько же, сколько кандидаты от этих партий - на президентский выборах.

 

Например, вообразим такие результаты: Коммунистическая партия и её кандидат в президенты набирают 18%; Социал-Демократическая партия и её кандидат в президенты – 22%; Либеральная партия и её кандидат в президенты – 20%; Консервативная партия и её кандидат в президенты – 23%; Националистическая партия и её кандидат в президенты – 17%. В результате парламентских выборов у нас формируется парламент, представляющий пять политических сил, ни одна из которых не имеет большинства. На президентских же выборах необходим второй тур. В него выходят два кандидата, набравших больше всего в первом туре, - консерватор (23%) и социал-демократ (22%). Один из них во втором туре набирает больше половины голосов и становится президентом.

 

Т.е. такой президент всё равно остаётся человеком, чью программу и чью партию по факту поддерживают менее четверти избирателей. Однако российская Конституция даёт ему возможность единолично формировать правительство, без оглядки на парламентское большинство. Ничто не мешает ему создать правительство лишь из членов своей партии. А если он поссорится с выдвинувшей его партией, то вообще может сделать министрами своих друзей и родственников.

 

Итак, проблема российской Конституции состоит в том, что она даёт одному человеку полный контроль над правительством. Президент может не принимать во внимание парламентское большинство, а формировать правительство лишь из членов своей партии и даже из своих друзей и родственников. В итоге работа этого органа отражает запросы не большинства избирателей, а всего лишь одного человека. PS. Отдельно скажу, что январские предложения Путина в целом сохраняет нынешний порядок, хотя и немного запутывают его (п. 7 проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти»).

 

Госдума теперь не даёт согласие на предложенного президентом председателя правительства, а «утверждает» его. Однако смена терминологии никак не меняет смысла этой процедуры. И у президента остаётся право распустить Госдуму в случае трёхкратного несогласия с предложенной им кандидатурой. Небольшое изменение состоит лишь в том, что теперь министры разделены на две категории: главные и второстепенные.

 

Главных министров (обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, чрезвычайных ситуаций и т.п.) по-прежнему назначает президент по предложению председателя правительства. Сделать он это должен после консультаций с Советом Федерации, но ход и результат консультаций не имеют никакого значения. А второстепенных министров теперь будет утверждать Госдума по предложению председателя правительства. Но за президентом сохраняется право в любой момент отправить в отставку действующее правительство, так что волеизъявление Госдумы по-прежнему не будет иметь значения. Таким образом, даже после принятия поправок президент всё так же будет полностью контролировать работу правительства.

 

Президент и Совет Федерации Совет Федерации - верхняя палата российского парламента (Федерального Собрания). Членов этого органа власти обычно называют «сенаторами». Во многих странах мира, в том числе у нас, парламент разделён на две части («палаты»). Нижняя палата (в России - Госдума) избирается напрямую гражданами, чтобы представлять всё население страны. А верхняя палата обычно формируется несколько менее демократичным путём: чаще всего она включает представителей регионов, а к кандидатам предъявляют более высокие требования (например, по возрасту).

 

В итоге верхняя палата в меньшей степени отражает предпочтения граждан, что делает её более консервативной и менее политизированной. Главная роль верхней палаты парламента - быть дополнительным фильтром, сдерживающим слишком радикальные предложения нижней палаты. Как правило, она может проголосовать по поводу любого закона, принятого нижней палатой. И если верхняя палата отклоняет подобный закон, он либо не принимается, либо отправляется в нижнюю палату на повторное рассмотрение. Кроме того, верхняя палата парламента может назначать отдельных должностных лиц (например, в России - судей высших судов).

 

По российской Конституции Совет Федерации должен выразить своё мнение и проголосовать по поводу принятия некоторых наиболее важных законов (например, о федеральном бюджете). Кроме того, он может принять на рассмотрение любой закон, принятый Госдумой. Если Совет Федерации проголосует против, депутаты Госдумы могут собраться и проголосовать ещё раз. Если 2/3 депутатов Госдумы вновь проголосуют «за», тогда закон считается принятым, несмотря на мнение Совета Федерации (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ). Предполагается, что таким образом защищаются интересы российских регионов, благодаря чему новые законы не должны их ущемлять.

 

В Конституции РФ никак не прописан порядок формирования этого органа. Сказано только, что в него «входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ). Однако как именно эти два представителя туда попадают - не раскрывается. Есть только указание на то, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом (ч. 2 ст. 96 Конституции РФ).

 

До начала 2000-х гг. в Совете Федерации заседали непосредственно главы исполнительных и законодательных органов власти регионов (т.е., проще говоря, губернаторы и спикеры региональных парламентов). Позже порядок поменяли - теперь губернаторы и региональные парламенты должны направлять в Совет Федерации своих представителей. В итоге, например, половину Совета Федерации составляют люди, которых туда направили губернаторы (ч. 3 ст. 1 ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ»).

 

Одновременно президент по закону может отправить в отставку любого российского губернатора «в связи с утратой доверия... за ненадлежащее исполнение своих обязанностей» (п. «г» ч. 1 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»). При этом критерии ненадлежащего исполнения достаточно размыты, а устанавливают их наличие в том числе подконтрольные президенту органы исполнительной (см. выше) и судебной (см. ниже) власти.

 

Особенно странной ситуация была в 2004-2012 гг., когда президент не только увольнял губернаторов, но даже сам их назначал. Формально, правда, это делали региональные парламенты, но порядок ничем не отличался от назначения председателя российского правительства «с согласия Госдумы»: президент сам предлагал кандидатуру губернатора, а если региональный парламент трижды выражал несогласие, президент мог его распустить (ч. 4.1 ст. 9 и ч. 1-2 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в редакции 2004-2012 гг.).

 

Но даже сейчас, когда губернаторы не назначаются, а избираются, эти должности всё равно занимают только лояльные президенту люди. Впрочем, это тема отдельной статьи (о выборах). Сейчас только скажу, что без разрешения президента в России невозможно не только победить на губернаторских выборах, но даже зарегистрироваться в качестве кандидата. То есть - ещё раз - Совет Федерации наполовину состоит из людей, которых туда направили российские губернаторы.

 

А эти губернаторы в той или иной степени подконтрольны президенту (см. рис. №4). Все эти нормы появились в законодательстве в 2000-х гг. Они не предусмотрены Конституцией, но прямо ей не противоречат, поскольку, как я уже сказал, порядок формирования Совета Федерации в Конституции не прописан, а перечень полномочий президента не является закрытым и может быть расширен.

 

В результате президент контролирует работу российских губернаторов, и на этой должности может быть только послушный президенту человек. И этот послушный человек, скорее всего, направит в Совет Федерации столь же послушного сенатора. То есть президент опосредованно влияет на формирование половины состава Совета Федерации, что фактически даёт ему контроль над работой этого органа. Если же президенту будет этого недостаточно, он может направить в Совет Федерации ещё несколько своих сенаторов - в сумме до 10% от количества остальных сенаторов (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ).

 

Таким образом, можно сказать, что верхняя палата российского парламента - Совет Федерации - подчинена власти президента. Действующее законодательство, принятое в соответствии с Конституцией РФ, позволяет ему контролировать состав большей части этого органа и, соответственно, результаты его голосования. Произошло это потому, что в российской Конституции не прописали конкретный порядок формирования Совета Федерации и не ограничили полномочия президента тем перечнем, который установлен в Конституции.

 

В результате президентская партия, имеющая большинство в парламенте, может принять законы, которые дают президенту возможность контролировать работу Совета Федерации. Президент и высшие суды Судебная власть в России представлена множеством судов, над которыми возвышаются два главных, или, как их называют, высших суда - Конституционный и Верховный. Конституционный суд проверяет соответствие законов Конституции и может отменить любую норму любого закона, если сочтёт, что она противоречит Конституции.

 

А Верховный суд является высшим судебным органом по всем остальным делам: т.е. теоретически сюда может попасть любое дело и Верховный суд скажет в нём последнее слово. Эти органы формируются следующим образом. Президент предлагает Совету Федерации кандидатуры судей высших судов, после чего данный орган власти назначает их (п. «е» ст. 83, п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ) (см. рис. №5).

 

Совет Федерации вправе не согласиться с предложенными кандидатурами. Однако, во-первых, президент уже почти 20 лет влияет на формирование этого органа (см. выше) и поэтому контролирует результаты голосования. А во-вторых, президент может предлагать на должность судей только кандидатуры верных ему людей. Из-за этого в России возникла система отрицательного отбора в высшие суды. Главными качествами для попадания туда стали не честность, объективность и юридическая грамотность, а беспрекословное подчинение действующему президенту страны.

 

И президенты Ельцин и Путин за почти тридцать лет смогли наполнить высшие суды максимально послушными и не очень принципиальными судьями. Результатом стала полная деградация этих органов и их неспособность выполнять свои прямые функции - беспристрастно разбирать важнейшие юридические споры и защищать права и свободы граждан.

 

Словно этого было мало, президент, согласно своим новым поправкам, сможет предлагать Совету Федерации увольнять судей высшего суда «в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий» (п. 7 проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти»).

 

Т.е. президенту дают дополнительный рычаг давления на судей высших судов. Таким образом, президент, занимаясь отбором судей в высшие суды и контролируя результаты голосования в Совете Федерации, подчинил себе эти органы власти. Причина заключается в том, что в российской Конституции предусмотрен неразумный и неэффективный способ формирования высших судов. Этот процесс поставлен в зависимость от главы государства, который может определять состав этих органов и, следовательно, результаты его работы.

 

Президент и Госдума Государственная Дума - это нижняя палата российского парламента. Вопреки названию, именно нижняя палата любого парламента является главной. Здесь происходит разработка и принятие законов, утверждение государственного бюджета, назначение некоторых важных должностных лиц (например, главы Центрального банка), а при парламентской форме правления - формирование правительства.

 

Государственная Дума избирается всенародным голосованием, и, на первый взгляд, это единственный орган власти, на который президент влиять не может. Однако он имеет много косвенных способов воздействовать на Госдуму, причём как на её работу, так и на её состав. Для начала президенту принадлежит право отклонить любой закон, принятый Госдумой, и направить его тем самым на новое рассмотрение (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). При этом во время нового рассмотрения для принятия закона потребуются голоса более 2/3 депутатов Госдумы.

 

Я уже приводил выше пример с результатами парламентских и президентских выборов (коммунисты - 18%, социал-демократы - 22%, либералы - 20%, консерваторы - 23%, националисты - 17%). По этому примеру видно, что Конституция позволяет президенту, принадлежащему к партии меньшинства, блокировать законы, предлагаемые парламентским большинством. Например, если президентом будет избран социал-демократ (в первом туре - 22% голосов), то он сможет помешать принятию закона, за который выступают либералы, консерваторы и националисты (в сумме - 60% голосов).

 

Если же президентом изберут консерватора (в первом туре - 23% голосов), то он сможет заблокировать закон, за который выступают коммунисты, социал-демократы и либералы (в сумме - 60% голосов). За последние двадцать лет мы не сталкивались с подобной ситуацией, но она вполне возможна в будущем. И такая норма крайне вредна, потому что ставит большинство в зависимость от меньшинства (или точнее - от одного человека).

 

Кроме того, как мы помним, президент де-факто контролирует работу Конституционного суда, а этот орган власти может признать неконституционным любой закон, принятый парламентом. И, кстати, поправки, предложенные Путиным в январе 2020 г., ещё больше расширяют возможности президента. Теперь он сможет не дожидаться вступления закона в силу, а сразу после принятия закона Госдумой (и до подписания президентом) отправить его в Конституционный суд на предварительную проверку (п. 12 проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти»).

 

То есть президент при помощи послушного Конституционного суда сможет заблокировать неугодный закон ещё на стадии принятия. Причём это касается даже той ситуации, когда против политики президента выступают больше 2/3 депутатов парламента.

 

Кроме того, у президента есть много возможностей не допускать в Госдуму оппозицию. Это затрагивает немного другую тему (выборы) - о ней я уже кратко упоминал, когда говорил про губернаторов и Совет Федерации. Подробности изложу в другой раз, а сейчас добавлю только пару слов. Дело в том, что наша Конституция не прописывает порядок регистрации политических партий и правила проведения выборов.

 

В результате эти вопросы целиком урегулированы обычным федеральным законодательством. Поэтому партия «Единая Россия» и её союзники смогли принять законы, которые усложняют процесс регистрации партий и кандидатов и помогают руководству страны произвольно не допускать оппозицию на выборы и фальсифицировать результаты голосования. Всем этим занимаются высшие органы власти, которые, как уже было сказано, контролируются президентом.

 

В частности, право граждан создавать партии и участвовать в выборах могут ограничить министерство юстиции и Верховный суд. Министерство юстиции - это орган, который входит в состав контролируемого президентом правительства и отвечает за регистрацию и ликвидацию политических партий. А Верховный суд - это орган, состоящий из предложенных президентом судей и проверяющий законность регистрации и ликвидации политических партий, а также нарушения в ходе выборов. Эти органы власти позволяют не допускать к выборам оппозиционные партии и оппозиционных кандидатов.

 

В результате в Госдуму фактически не могут попасть оппоненты действующего президента. Таким образом, российская Конституция позволяет президенту контролировать процесс принятия законов, которым занимается Государственная Дума. Он может делать это при помощи конституционных норм, блокируя принятие новых законов - либо самостоятельно (отказываясь подписать их), либо посредством послушного ему Конституционного суда. Также он может не допускать в Госдуму представителей оппозиционных партий при помощи подконтрольных ему министерства юстиции и Верховного суда, а также при помощи избирательного законодательства, принятого пропрезидентскими партиями в Госдуме.

 

Выводы и предложения Таким образом, действующая российская Конституция создала политическую систему, которая почти никак не реализует идею разделения властей. Президент, хоть и не принадлежит ни к одной ветви власти, становится главной политической фигурой и прямо или косвенно формирует и контролирует работу всех остальных высших органов власти.

 

Соответственно, в стране не могут утверждать законы, которые не устраивают президента, проводить политику, которая ему не нравится, и принимать судебные решения, которые могут его расстроить. В итоге за президентом остаётся последнее слово в принятии всех политических решений и вся страна зависит от настроения, капризов и прихотей одного человека и его ближайших друзей.

 

Исходя из вышесказанного, перечислю пять основных проблем российской Конституции в части формирования и полномочий высших органов власти, а также возможные варианты их решения.

 

1) Первая проблема - Конституция предусматривает очень странный и неэффективный способ формирования и отставки правительства. Президент всё решает сам, а парламент, хоть и участвует формально в этом процессе, но по сути никак не может на него повлиять. Эта проблема решается использованием более разумной и логичной модели, принятой в большинстве демократических государств мира (в т.ч. почти во всех европейских странах): правительство формируется парламентом и отвечает перед ним за свою работу. Президент по Конституции должен назначить председателя правительства, которого предложило парламентское большинство (одна партия или коалиция из нескольких партий, договорившихся о составе будущего правительства).

 

Сам президент не может отправить правительство в отставку иначе как по просьбе депутатов Госдумы. А распустить Госдуму и назначить новые выборы президент может только тогда, когда депутаты не смогли договориться и сформировать правительство (это нужно, чтобы расклад голосов в парламенте поменялся и процесс переговоров начался на других условиях). Итак, правительство будет состоять из членов партий, которые договорились о составе правительства и его политике. В случае с результатами наших гипотетических выборов (коммунисты - 18%, социал-демократы - 22%, либералы - 20%, консерваторы - 23%, националисты - 17%) у нас будет три наиболее вероятных варианта: левая коалиция (коммунисты + социал-демократы + либералы = 60%); правая коалиция (либералы + консерваторы + националисты = 60%); центристская коалиция (социал-демократы + либералы + консерваторы = 55%). Любая из этих коалиций будет отражать запросы более половины избирателей и, следовательно, проводить политику, которая более или менее устраивает большинство граждан.

 

Данная система хороша тем, что заставляет разные партии не замыкаться в себе, а сотрудничать с другими политическими силами и искать с ними компромиссы. А это крайне полезно для российского общества, страдающего от конфронтации и разделения на враждебные друг другу части. Таким образом, Россия должна перейти к парламентской форме правления, которая успешно опробована и работает в большинстве демократических государств мира.

 

Это, в частности, такие парламентские республики и парламентские монархии, как Испания, Великобритания, Германия, Италия, Швейцария, Чехия, Австрия, Польша, Финляндия, Израиль, Япония, Канада и многие другие. Парламентская монархия функционирует примерно так же, как парламентская республика, только там не имеющего реальной власти президента заменяет не имеющий реальной власти король. Есть ещё президентская форма правления, но она почти нигде, кроме США, не привела к устойчивой демократии, так что я бы не рассматривал её в качестве рабочего варианта.

 

Больше деталей о преимуществах парламентской республики вы можете узнать из статьи политолога Хуана Дж. Линца «Опасности президентства» и моего видеоролика «Как не дать Навальному стать новым Путиным» (ищите на YouTube). Отмечу, что в большинстве европейских государств закреплено исключительное право парламента отправить в отставку правительство. Это прописано в конституциях Франции (ст. 50), Германии (ст. 67-68), Португалии (ст. 194-195), Испании (ст. 113-114), Италии (ст. 94), Дании (ст. 15), Финляндии (ст. 64), Швеции (глава 6, пар. 5), Польши (ст. 158), Чехии (ст. 73), Словакии (ст. 116), Словении (ст. 116), Хорватии (ст. 113), Эстонии (ст. 82), Латвии (ст. 59), Литвы (ст. 101), Болгарии (ст. 89) и Румынии (ст. 112-113). То есть парламентское большинство всегда осуществляет контроль над правительством и может отправить его в отставку, если министры будут плохо работать.

 

При этом в зарубежных конституциях часто умалчивают про обязанность президента назначать того председателя правительства, за которого выступает парламентское большинство. Это правило чаще всего действует на уровне конституционных традиций. Т.е. адекватный президент понимает, что он должен сформировать правительство, пользующееся поддержкой парламентского большинства (иначе это большинство отправит правительство в отставку). Но я предлагаю учесть наш печальный опыт и сложившиеся плохие традиции по поводу того, что президент имеет склонность навязывать стране своё правительство.

 

Поэтому лучше не надеяться на адекватность президента, а прямо обязать его назначать то правительство, за которое выступает большая часть парламента - так, как это сделано, например, в конституциях Германии (ст. 63) и Польши (ст. 154) Сам президент при этом может избираться как народом, так и парламентом. Эти варианты в парламентских республиках распространены примерно в равной степени, однако мне более разумным представляется второй вариант. Опять же предлагаю учесть печальный российский опыт. Этот опыт говорит нам, что Россия имеет склонность к вождистской самодержавной модели власти: любой глава государства верит, что он говорит от имени народа, и подавляет всех, кто смеет ему перечить.

 

И в этой ситуации президент, избранный парламентом, имеет больше шансов сохранить адекватность и меньше шансов построить вокруг себя культ личности. Кроме того, нет смысла тратить деньги на всенародные выборы президента, если он не имеет существенных полномочий. В частности, президенты избираются парламентом согласно конституциям Германии (ст. 54), Италии (ст. 83), Чехии (ст. 54), Венгрии (ст. 29), Греции (ст. 30-32) и Эстонии (ст. 79), и Россия вполне может заимствовать их опыт. Если в стране действует двухпалатный парламент, то президент обычно избирается на совместном заседании обеих палат.

 

Таким образом, в России президента можно избирать на совместном заседании Госдумы и Совета Федерации.

 

2) Вторая проблема - Конституция не прописывает способ формирования Совета Федерации. Это позволило отстранить граждан от участия в данном процессе и дало президенту контроль над данным органом власти. Здесь решение очень простое: в российской Конституции нужно прописать, что члены Совета Федерации избираются жителями соответствующих регионов. Так происходит в большинстве стран с двухпалатным парламентом. В частности, прямые выборы в верхнюю палату парламента прописаны в конституциях США (17-я поправка), Швейцарии (ст. 150), Испании (ст. 69), Польши (ст. 97), Италии (ст. 57-58) и Чехии (ст. 18). Есть, правда, обратные примеры - когда верхняя палата не избирается гражданами, а назначается специальными избирательными коллегиями или органами власти регионов (например, в Австрии, Бельгии и Германии).

 

Однако нашей стране явно не хватает демократизации политической системы, поэтому прямые выборы в верхнюю палату, на мой взгляд, будут более предпочтительным вариантом.

 

3) Третья проблема - Конституция позволяет президенту получить дополнительные полномочия, не предусмотренные Конституцией и существенно влияющие на процесс формирования различных органов власти (например, право назначать и увольнять губернаторов). Эта проблема тоже решается крайне просто. В Конституции следует прописать, что закон не может давать президенту дополнительные полномочия. Можно взять формулировку из недавнего конституционного проекта партии «Яблоко»: «Полномочия Президента РФ ограничены перечнем, предусмотренным Конституцией РФ». Возможно, стоит для усиления эффекта добавить фразу «и не могут быть расширены». Такую норму в конституциях обычно не прописывают в силу её очевидности. Но ещё раз напомню - мы должны учитывать печальный российский опыт.

 

Последние тридцать лет говорят о том, что в России многие склонны творчески подходить к Конституции и действовать по принципу «формально правильно, а по сути издевательство». Или, иными словами, буква закона у нас часто важнее его духа. Поэтому лучше всё же чётко и прямо прописать такое правило. И ещё - поскольку при переходе к парламентской форме правления основные рычаги управления страной окажутся в руках председателя правительства (премьер-министра), возможно, стоит и по поводу него прописать аналогичную конституционную норму.

 

4) Четвёртая проблема - Конституция даёт президенту возможность подбирать кандидатуры судей в высшие суды, из-за чего эти органы состоят из очень послушных и не очень принципиальных людей. Изучив зарубежные конституции, я не обнаружил одного наиболее распространённого порядка формирования высших судов. Где-то кандидатуры судей высших судов предлагает президент, где-то - правительство, где-то - депутаты парламента, где-то - органы судейского сообщества. Иногда парламент должен утвердить их кандидатуры, иногда не должен, а иногда это вовсе не прописано в конституции. Так что не могу порекомендовать конкретную схему - здесь могут самые разные варианты. Как ни странно, мы можем даже оставить нынешний порядок при условии лишения президента всех значимых полномочий (см. выше).

 

Ведь в этом случае президент будет чисто номинальной фигурой, не имеющей властных полномочий, и его влияние на судебную систему будет уже не столь опасным. Тем не менее, в любом случае лучше оставить открытую и гласную процедуру утверждения судей парламентом - либо, как сейчас, Советом Федерации, либо Государственной Думой, либо обеими палатами. И предполагаю, что для большей гарантии независимости судей разумным будет установить при голосовании не простое, а квалифицированное большинство (например, 3/4 парламентариев) и даже, возможно, одобрение их кандидатур какой-то частью региональных законодательных собраний. Это позволит избежать ситуации, когда одна победившая партия сформирует высшие суды из своих представителей. В идеале разные политические силы должны согласиться на кандидатуры судей, не зависящих ни от одной партии и толкующих Конституцию и законы максимально беспристрастно.

 

5) Пятая проблема - Конституция позволяет президенту контролировать законодательную работу Государственной Думы. Это происходит по нескольким причинам. Во-первых, президент вправе отклонить принятый Госдумой закон, а депутаты могут преодолеть президентское вето только 2/3 голосов. Во-вторых, президент может отменить любой закон при помощи послушного ему Конституционного суда. И, наконец, в-третьих, президент может не допустить оппозицию в Госдуму при помощи произвольного применения законодательства о выборах и политических партиях.

 

Первая проблема решается тем, что президент должен быть лишён права отклонять принятый Госдумой закон. О решении второй проблемы - зависимости высших судов от президента - я уже рассказал выше. Ну а третья проблема решается тем, в Конституции более чётко формулируются основные принципы выборов и деятельности политических партий. Это позволит избежать ситуации, когда одна партия, получив большинство в парламенте, перепишет под себя избирательное законодательство и обеспечит свою победу на всех последующих выборах. Но это тема отдельной статьи.

 

Перечисленные выше изменения могут быть реализованы при помощи внесения поправок в нынешнюю Конституцию (без принятия новой), поскольку не предполагают изменения 1, 2 или 9 глав этого документа. Если мы примем указанные конституционные нормы, то высшие органы власти в России (естественно, при условии честных и свободных выборов) начнут формируются максимально демократичным путём в условиях политической конкуренции.

 

Благодаря этому государственная политика перестанет зависеть от одного человека и его ближайших друзей и начнёт наконец-то отражать актуальные запросы и предпочтения большинства граждан. Если же Конституция останется неизменной, то после окончания путинского правления даже при условии честных и свободных выборов мы можем получить новый режим неограниченной личной власти одного человека, ничем не отличающийся от сегодняшнего.