| <hr/>
Как устроен и как работает Европейский союз?
За более чем полувековой период сотрудничеству между странами Европы удалось выйти за рамки очередной международной организации и развиться в уникальное политико-экономическое образование, обладающее элементами единого государства. Одним них является совместная система управления, которая формировалась параллельно созданию ЕС.
Наравне с определённым суверенитетом своих участников политическое устройство Евросоюза допускает принцип наднациональности, по которому государства-члены в некоторых вопросах подчиняются решениям сообщества. Органы власти ЕС можно привычно разделить на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Особенностью является то, что функции условного парламента и условного правительства выполняются сразу несколькими институтами, причём некоторые из них совмещают соответствующие обязанности. Не имея единой конституции, Евросоюз регулирует деятельность своих управленческих структур посредством соглашений между участниками блока. Договоры ЕС также служат основой национального законодательства его членов.
Европейский Совет
Роль главного совещательного органа Евросоюза выполняет Европейский совет (Europäischer Rat). В его состав входят руководители всех стран Союза и избираемый ими председатель собрания. Встречи участников проходят на постоянной основе и не реже четырёх раз в год. Основная задача Европейского совета заключается в определении целей и приоритетов объединения, принятии окончательных решений по спорным вопросам, а также предложение изменений в нормативные документы Евросоюза. Евросовет не следует путать с Советом Европейского союза (речь о нём пойдёт далее) и Советом Европы (Europarat) – международной организацией сотрудничества стран европейского континента, не имеющей отношение к структурам ЕС.
Совет Европейского Союза и Еврокомиссия
Если Европейский совет разрабатывает генеральную линию, то её непосредственной реализацией занимаются Совет ЕС и Еврокомиссия (Rat der Europäischen Union, Europäische Kommission) – органы исполнительной власти единой Европы. Совет Европейского Союза (как правило, он именуется просто Советом) состоит из министров стран – членов объединения. В зависимости от поставленного вопроса, в заседаниях органа участвуют главы профильных министерств (например, для обсуждения экономической политики собираются только министры экономики и т.д.).
Как и Европейский парламент, Совет ЕС занимается главным образом согласованием новых законов, но в отличие от депутатов дополнительно обладает исполнительной властью в вопросах внешней и внутренней политики. Так, министры могут заключать международные договоры и издавать указы, касающиеся внутренней безопасности Союза. Этими полномочиями их наделяет Еврокомиссия – ключевой исполнительный орган и, по сути, правительство Евросоюза, расположенный в Брюсселе. Состав комиссии не формируется из чиновников государств, а выбирается каждые пять лет Европейским советом и парламентом, что обеспечивает ей независимость от региональных властей.
Еврокомиссия состоит из комиссаров, отвечающих за деятельность различных отраслей. Каждая союзная страна отправляет для работы в комиссии своего делегата – специалиста в определённой сфере, чью кандидатуру должны одобрить Европарламент и Совет ЕС. Помимо 27 комиссаров и председателя, в Еврокомиссию входит спецпредставитель по иностранным делам и политике безопасности, координирующий внешние связи Союза. Европейскую комиссию часто называют «стражем союзных договоров», так как одна из её обязанностей – это проверка постановлений парламента и Совета на соответствие законодательным нормам ЕС. В другие задачи органа входит контроль над выполнением принятых законопроектов, а также издание собственных резолюций в различных областях политики ЕС.
Европарламент
За деятельностью комиссаров, чьи решения в той или иной мере затрагивают простых европейцев, следит Европарламент (Europäisches Parlament), который вправе распустить Комиссию за её неудовлетворительную работу. Законодательный орган ЕС избирается напрямую населением стран-участниц и поэтому обязан представлять и отстаивать его интересы. Выборы депутатов проходят во всём Евросоюзе каждые пять лет. Неизменными остаются следующие требования: любой гражданин Евросоюза, достигший восемнадцати лет (исключением является Австрия, здесь голосовать можно с шестнадцати) имеет право голоса, вне зависимости от того, в каком из государств объединения он проживает. В остальном страны руководствуются собственным избирательным законодательством и позволяют участвовать в выборах только местным партиям.
В последний созыв Европарламента прошёл 751 депутат, избранный по партийным спискам и преодолевший пятипроцентный барьер. Квоты на количество парламентариев от каждого государства высчитываются, исходя из численности населения. Германия, будучи самой большой страной в ЕС, получила 96 мест – больше чем кто-либо другой. Депутаты образуют фракции не по национальной, а по политической принадлежности, то есть консерваторы из разных частей Европы сидят и голосуют вместе как их оппоненты из числа «зелёных» или «левых». Не считая контроля чиновников, парламент совместно с Советом ЕС, который берёт на себя роль верхней палаты, издаёт законы, ратифицирует международные соглашения и составляет бюджет Союза. Любое решение считается принятым, если за него проголосовало около 95% членов обоих собраний.
Суды Европейского союза
Значительно проще, чем законодательная и исполнительная, выглядит судебная система Евросоюза. Высшей инстанцией, чьи решения не подлежат обжалованию, здесь является Европейский суд (Europäischer Gerichtshof). Данное учреждение проверяет, соблюдают ли структуры Евросоюза его законы. В состав Европейского суда входят 28 судей (по одному от каждой страны ЕС), которым помогают генеральные адвокаты, распределяя поступающие иски.
Следующим в иерархии судом является Европейский трибунал (Gericht der Europäischen Union), рассматривающий дела о нарушениях директив ЕС физическими лицами, компаниями и государствами-членами. Трибунал делится на специальные палаты (Gerichtliche Kammern), отвечающие за определённые области европейского права. На данный момент единственным действующим специализированным судом является Европейский трибунал гражданской службы (Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union), разрешающий споры между органами Евросоюза и его сотрудниками.
Полномочия ЕС
Считать, что Европейский союз располагает неограниченной властью в отношении входящих в него государств некорректно. Границы решений ЕС определяют положения Лиссабонского договора (Vertrag von Lissabon) – действующего свода законов единой Европы. Полномочия Союза устанавливаются его членами и не могут быть изменены без их разрешения.
Самостоятельно Евросоюз ведает теми вопросами, от которых напрямую зависит функционирование общего рынка. Для поддержания одной из своих основ ЕС наделён правом единолично заниматься таможенной, денежной, сырьевой, торговой политикой и регулировать внутреннюю конкуренцию. Ответственность в большинстве других сфер делится со странами-участницами, каждая из которых сохраняет за собой возможность наложить запрет на реализацию любой из обоюдных инициатив.
Механизм принятия совместных решений совершенствовался на протяжении каждого из этапов интеграции – от Европейского сообщества угля и стали до Европейского союза. Главной целью постоянных поправок и изменений было стремление учесть интересы всех участников ЕС.
В настоящий момент указы Европейского союза делятся на пять видов: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения.
Регламенты (Verordnung) прописывают конкретные действия по реализации какого-либо плана и имеют законную силу в отношении каждой страны ЕС. Правом издавать регламенты обладают только Совет ЕС (министров) и Еврокомиссия.
Директивы (Richtlinie) государства выполняют тоже в обязательном порядке, но при этом сами выбирают меры по их реализации.
Решения (Beschluss) направлены в адрес отдельных государств, компаний или людей и не затрагивают все европейское сообщество целиком.
Рекомендации (Empfehlung) и заключения (Stellungnahme), как можно предположить, носят, скорее, характер настоятельной просьбы.
Евросоюз на примерах
Как же принимаются решения в ЕС, этой сложной, запутанной и малопрозрачной структуре? Посмотрим на актуальных примерах. Так, санкции в отношении России и отдельных лиц, причастных к аннексии Крыма и конфликту на востоке Украины, были введены решением Совета ЕС (собрание министров стран-участниц). Однако инициировал и одобрил эту меру Европейский Совет (собрание руководителей государств), а следить за её выполнением было поручено Еврокомиссии.
Другим примером работы всех уровней власти Европейского союза является решение об отмене виз для граждан Украины и Грузии. Для начала эти страны официально обратились в Еврокомиссию, которая сформулировала и поставила перед ними определённые требования. После их выполнения еврокомиссары внесли на рассмотрение в Европейский парламент резолюцию об отмене виз. Как только большинство депутатов одобрят законопроект, своё слово скажет Совет ЕС, где «за» должны будут проголосовать 55% министров, представляющих 65% от всего населения Союза. В случае если Совет не примет закон с первого раза, его вернут на второе чтение в парламент с целью переработки, после чего процедура повторится.
Суды Европейского союза приступают к работе по требованию как Еврокомиссии, так и отдельных стран-участниц. Неизменной остаётся причина, по которой подаётся иск – нарушение общеевропейского законодательства. Последнее серьёзное судебное разбирательство внутри ЕС касалось правительства Германии. В Еврокомиссии посчитали дискриминирующим решение министерства транспорта ввести плату для иностранных водителей за пользование автобанами и подали соответствующее заявление в Европейский суд. С аналогичными жалобами в ту же инстанцию решили обратиться и наши соседи – Голландия и Австрия.
Безопасность превыше суверенитета
Ключевую повестку в вопросах европейской безопасности занимает борьба с нелегальной иммиграцией. По мнению ответственных чиновников, незаконное пересечение границ союза является первопричиной большинства последующих преступлений на его территории. Одним из основных документов, регулирующих борьбу с нарушителями, является небезызвестное Шенгенское соглашение (Schengener Abkommen), названное так в честь места его подписания – небольшой деревни на юге Люксембурга. Первоначальный договор 1985-го года был заключён между властями этого крошечного государства и представителями Германии, Франции, Бельгии и Нидерландов.
Соглашение, окончательно вступившее в силу в 1995-м, на сегодняшний день распространяется в разной степени на 35 государств европейского континента. Отмена пограничного контроля – не единственный пункт договора. Страны, чьи соседи не входят в Шенгенскую зону, наоборот, обязаны усиленно соблюдать охрану своих границ. Следовательно, одна из главных задач объединённых силовых ведомств заключается в предотвращении незаконного въезда иностранцев в Европу.
При угрозе общественному порядку или национальной безопасности государство, подписавшее Шенгенское соглашение, имеет право вернуть временный пограничный контроль, как в 2006-м это делала Германия, принимавшая чемпионат мира по футболу. Чтобы предотвратить свободное передвижение беженцев внутри Европы во время нынешнего миграционного кризиса многие государства вновь использовали данную поправку, что привело к частичному закрытию границ в Шенгенской зоне.
Пограничная служба спасения
Внешние рубежи европейского сообщества охраняются соответствующими государствами на постоянной основе и совместными усилиями. Одной из таких структур является европейское агентство по делам безопасности внешних границ «Фронтекс» (Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache «Frontex»). Созданное в начале 2000-х, во времена активного развития бюрократической машины ЕС, это ведомство до недавнего времени отвечало за общее руководство пограничными службами европейских стран. Однако массовый наплыв беженцев в Европу заставил пересмотреть его задачи.
Расширив свои полномочия и увеличив численность сотрудников, обновлённое агентство с осени 2016 года приступило к непосредственной защите границ Европейского Союза. Финансируемый участниками Шенгенского соглашения, «Фронтекс» действует преимущественно в районе Греции и Средиземного моря, контролируя, таким образом, два основных миграционных потока – с Ближнего Востока и из Северной Африки. В его обязанности входит поддержка пограничных служб стран Евросоюза и фильтрация иммигрантов, с целью выявления криминальных личностей, террористов и людей, которые просят убежища, не имея на то оснований. Кроме того, постановление Европейского парламента требует от сотрудников «Фронтекса» заниматься спасением беженцев с любого тонущего судна в зоне своей ответственности.
Полицейские и прокуроры объединяют усилия
Помимо охраны границ, европейские силовики сотрудничают в сферах внутренней безопасности и совместного судопроизводства. Вопросами борьбы с организованной преступностью и терроризмом внутри Европы занимается единая полицейская служба Европол (Europol, Europäisches Polizeiamt). Основная задача данного ведомства сводится к поддержанию информационного обмена между министерствами внутренних дел стран Евросоюза. Для этой цели Европол использует единую базу данных, содержащую материалы на обвиняемых в терроризме, торговле людьми, распространении наркотиков и прочих серьёзных правонарушениях. Как правило, европолицейские привлекаются в тех случаях, когда злоумышленники планируют или совершили преступление в двух или более странах Союза, и его расследование требует кооперации между несколькими национальными ведомствами.
В свою очередь, агентство «Евроюст» (Eurojust или Einheit für justizielle Zusammenarbeit der Europäischen Union) схожим образом координирует работу судей и прокуроров. Отдельного упоминания заслуживает Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung «OLAF»), которое специализируется на борьбе с коррупцией и финансовыми махинациями в структурах самого Европейского Союза.
НАТО или Евроармия?
Коллективная система обороны остаётся, пожалуй, единственной сферой, где сообщество не смогло достичь сколько-нибудь значительных успехов. Несмотря на сотрудничество военных компаний отдельных европейских стран, а также существование совместных боевых формирований, ЕС так и не обзавёлся полноценной армией. Задачи обороны в случае внешней военной агрессии полностью делегированы НАТО (Organisation des Nordatlantikvertrags).
Организация военного сотрудничества, созданная в самом начале Холодной войны, действовала лишь номинально в интересах европейцев. По факту она оправдывала присутствие войск США в послевоенной Европе, которые, являясь ключевым участником альянса, должны были защищать своих союзников от советской угрозы. С тех пор главенствующее положение американских военных в блоке осталось неизменным. США использовали своих партнёров в операциях по всему миру и отчасти с помощью НАТО продолжают оказывать давление на Европу при принятии тех или иных политических решений.
Идея «Евроармии» (Europaarmee) рассматривается некоторыми европейскими политиками как способ уменьшить зависимость от американских генералов. Сторонники единых вооружённых сил ЕС, в число которых входит Германия, также уверены, что общая армия будет обходиться дешевле. Тем временем противники проекта справедливо указывают на снижение обороноспособности Европы в случае её выхода из НАТО. Доказательством этого послужили бомбардировки Ливии в 2011-м, когда европейцам пришлось «одалживать» боеприпасы у своих американских союзников, истратив собственный арсенал уже в первые недели кампании. В конце концов, создание независимой армии будет требовать согласования проекта всеми участниками Евросоюза, что, учитывая категорическую позицию Польши и стран Балтии по этому вопросу, кажется маловероятным.
Возможно, что Евроармия будет создана не для замены НАТО в Европе, а войдёт в состав войск Североатлантического альянса, заменив собой национальные армии. В этом случае призыв в Евроармию, её финансирование, обеспечение, вооружение будет поделено между странами-членами Евросоюза. Членство в ЕС автоматически будет означать членство в НАТО. Такой вариант более приемлем для многих и в Европе, и в США, но, учитывая скептические, центробежные настроения «на местах», он в данный момент тоже весьма фантастичен – далеко не каждый люксембуржец или грек будет готов защищать чужую ему Польшу или Швецию так же, как и родной край.
«Соединённые Штаты Европы» или окончательный развал?
В конце октября 2016 года министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер (Frank-Walter Steinmeier) в интервью Süddeutsche Zeitung заявил об угрозе существованию Европейского союза. Главными противниками европейского единства политик считает популистов, спекулирующих на темах финансового и миграционного кризиса. По словам Штайнмайера, для многих идея «вечного мира на европейском континенте» потеряла актуальность и требует новых аргументов в свою пользу. Между тем, сомнения официальных лиц в перспективах блока недвусмысленно указывают на серьёзность проблемы.
Основные претензии евроскептиков противоречивы. Требуя для себя, с одной стороны, больше экономических льгот, недовольные страны одновременно выступают за увеличение независимости от Союза. Принятие совместных решений в обстановке, когда каждая сторона исходит из личных интересов и не собирается уступать, становится попросту невозможным. Европейский союз откровенно буксует в реализации немалого количества важных инициатив, давая критикам новые поводы для возмущения. Обыватели же, наблюдая за неспособной договориться по ключевым вопросам организацией, начинают воспринимать её как нечто исключительно виртуальное и не приносящее реальной пользы.
Одним из примеров, когда население ЕС открыто выступило против расширения полномочий Союза, стали референдумы по Евроконституции в 2005-м году. Десять стран сообщества отказались принимать единый свод законов через парламентское голосование и вынесли вопрос на всеобщий референдум. В итоге документ поочерёдно отвергли граждане Франции и Голландии, после чего выборы в оставшихся государствах пришлось отменять. Голосовавшие «против» отмечали, что Конституция навязывает европейцам милитаризацию, ухудшение социальных условий и зависимость от мнения других стран ЕС.
Схожая риторика зазвучала вновь в 2016 году, когда из союзного договора выходила Великобритания. Объединённое Королевство с самого начала своего участия в Евросоюзе настаивало на предоставлении себе большего суверенитета, чем у других, отстояв свои права на собственную валюту и самостоятельную визовую политику. По сути, финансовый интерес всегда преобладал над политическими мотивами членства Великобритании в ЕС.
Накануне народного голосования по поводу выхода из ЕС британское правительство помимо экономических привилегий потребовало от руководства сообщества реже привлекать Лондон к совместным решениям. Поставленные британцами условия местами шли вразрез с политикой открытости Европейского союза (к примеру, они планировали усложнить въезд трудовым мигрантам из других европейских стран) и не могли быть удовлетворены, что привело к уже известному исходу референдума и последующему запуску BrExit.
Ностальгия по старой Европе
Сепаратизм участников Европейского союза проявляется при каждом новом кризисе, будь то кредитные долги Греции или нежелание экономически менее сильных стран Восточной Европы принимать у себя беженцев из мусульманских стран. В спорных ситуациях сообщество, которое перестало быть организацией лишь экономического сотрудничества, но так и не развилось в единую политическую систему, не может воздействовать должным образом на своих членов, особенно из числа благополучных стран. Тем парадоксальнее выглядит тот факт, что Европе гораздо легче решать проблемы сообща, нежели порознь, как этого хотят сторонники её разъединения.
«Прошлым невозможно заменить сегодняшнюю реальность», – уверенна Рубина Берардо (Rubina Berardo), немецко-португальский политик и политолог, критикующая противников ЕС за излишнюю ностальгию. Выход из объединения воспринимается в некоторых странах Союза как универсальное решение всех проблем. По мнению Берардо, это является заблуждением. Особенно часто популисты говорят о возвращении таможенных пошлин ради защиты национальной промышленности. На деле такие меры приведут к неизбежным убыткам: в Европе, где большинство крупных предприятий размещает свои заводы сразу в нескольких странах, дополнительная плата за «растаможку» будет лишь замедлять производственный процесс и делать его дороже, объясняет эксперт.
Потенциал ЕС не используется полностью
Европейский союз обладает гораздо большим потенциалом для решения кризисов, чем отдельные государства, но не использует эту возможность. Катрин Бёттгер (Katrin Böttger) из Института европейской политики (Institut für Europäische Politik) считает, что Союзу не хватает политической воли при решении как внутренних, так и международных вопросов. «Во время украинской революции 2014-го года Евросоюз очень нехотя участвовал в разрешении кризиса», – приводит пример Бёттгер. Тройка министров иностранных дел Германии, Польши и Франции, имея влияние на проевропейскую оппозицию, не выступила против экстремистов в их рядах, что и привело к усугублению конфликта.
Не меньшую инертность, согласно Бёттгер, ЕС проявляет и на западе Европы. Здесь характерен случай Швейцарии, беспрепятственно ограничившей гражданам Евросоюза возможность пребывания и трудоустройства в стране, тем самым нарушив ключевые пункты Шенгенского соглашения.
Три сценария будущего
Выход Великобритании из европейского сообщества, произошедший во многом «благодаря» всё той же недальновидности еврочиновников, создал опасный прецедент. Пока в некоторых странах ЕС обдумывают пример островитян, эксперты и политики строят прогнозы по поводу будущего организации. В докладе Министерства финансов Германии упоминается о вероятности эффекта домино, при котором похожие референдумы со временем могут пройти во Франции, Финляндии, Австрии, Голландии и Венгрии – государствах с сильными партиями националистов и популистов, выступающих за отделение от ЕС. Однако они не учитывают, что Великобритания не входила в еврозону. Последствия аналогичного решения для страны, не имеющей собственной валюты, могут быть крайне негативными и, кроме того, могут поставить под угрозу европейскую и мировую экономику в целом.
Бывший премьер Бельгии и ярый сторонник единой Европы Ги Верхофстадт (Guy Verhofstadt) видит в последних событиях определённую пользу. По мнению одного из авторов концепции «Соединённых Штатов Европы» (единое европейское государство), выход из состава ЕС такого несговорчивого члена, как Великобритания, только ускорит интеграцию оставшихся стран. Теперь в Европарламенте будут реже блокироваться политические реформы, а сторонники расширения полномочий ЕС смогут усилить свои позиции.
Третий – наиболее прагматичный – сценарий был предложен на июньской, 2016 года, встрече глав МИД стран – основателей Евросоюза. Учитывая неодинаковую скорость развития членов сообщества, министры выступили за такое сотрудничество государств, которое будет учитывать экономическое положение партнёров. Выборочное партнёрство позволит избежать ситуации, когда богатые страны блока вынуждены содержать бедные. С другой стороны, оно будет безусловно выгодным только для ведущих стран ЕС, а его польза для остальных членов вызывает вопросы.
В любом случае, и выход Великобритании из Союза, и усиление центробежных сил «на местах», является уроком для европейских политиков. Правильно проанализировать случившееся, усвоить урок и соответственно скорректировать европейскую внутреннюю и внешнюю политику – вот первоочередная задача европейской бюрократии.
Дипломаты ждут встречи
В одном сторонники и противники единой Европы остаются всё же едины – худшим вариантом для всех будет бездействие. Отсутствие диалога и последующих мер приведёт лишь к увеличению масштаба существующих проблем. О необходимости дискуссии, в том числе и с участием самих жителей Европы, говорил в своём интервью министр Штайнмайер. В подтверждение своих слов глава германского МИД и его подчинённые планируют до марта 2017-го провести около тридцати встреч с избирателями по всей Германии. Мероприятия не предполагают навязывания идеи Европейского союза населению. В первую очередь от пришедших ждут участия в откровенном разговоре на тему, что не так с сообществом и как можно исправить это вместе. Инициативу Штайнмайера поддержали его коллеги из соседних государств. |
Комментарии