Как служат японские чиновники

Государственная служба в Японии охватывает административную, дипломатическую и судебную сферы государственной деятельности. В категорию государственных служащих (кокка комуин) принято включать не только чиновников в собственном смысле этого слова, но также лиц, работающих на принадлежащих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных школ, военнослужащих «сил самообороны», сотрудников полиции. К концу марта 1999 г. в стране насчитывалось приблизительно 1 148 000 государственных служащих, включая персонал Сил самообороны. Численность же высших государственных чиновников не превышает десяти тысяч.

Действующая Конституция закрепила положение государственных служащих как «слуг всего общества, а не какой-либо одной его части» (ст. 15). Государственный служащий перестает восприниматься как личный слуга императора. В развитие содержащегося в Конституции определения государственных служащих как «слуг всего народа» закон о государственных служащих 1947 г. устанавливает, что государственный служащий должен работать «только ради общественного интереса и при осуществлении служебных обязанностей отдавать им все силы и помыслы».

Закон о государственных служащих 1947 г. с многочисленными изменениями и дополнениями — основной источник правового регулирования государственной службы. В 1950 г. вступил в силу закон о местных служащих, установивший статус служащих муниципальных органов. Сильное влияние американских оккупационных властей на ход послевоенных государственных реформ в Японии объясняет сходство американского и действующего японского законодательства о государственной службе.

Контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы возложен на Совет по делам персонала (дзиндзиин) при кабинете министров. Совет действует как орган, представляющий рекомендации по кадровым вопросам парламенту, кабинету и отдельным министерствам. Среди других полномочий Совета — издание в пределах своей компетенции правил и установлений по государственной службе, разбор жалоб на государственных служащих, организация и проведение конкурсных экзаменов.

Все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории: работников «обычной службы» и работников «особой службы». Основная масса чиновничества занята на «обычной службе», применительно к которой действует конкурсная система назначения на должность и стандартная шкала жалований.

Служебное положение государственных служащих определяется их должностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом (докю). Каждый из восьми существующих рангов подразделяется на 15 разрядов (гохо). Разряд чиновника зависит от стажа,  образовательного уровня, различных служебных характеристик. Установление критериев для отнесения служащего к конкретному рангу и разряду производится Советом по делам персонала.

Оплата труда чиновника производится в соответствии с присвоенным ему рангом и разрядом на основании закона о государственных служащих и соответствующих постановлений кабинета. Государственный служащий кроме должностного оклада получает разнообразные надбавки — премии, надбавки за работу в городе, на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северных районах, многочисленные «отраслевые» надбавки (например, учителям, работающим в сфере обязательного образования) и пр.

Высшую категорию работников «обычной службы» составляют лица, получающие жалованье за административную работу (гёсэйсёку хорю). В эту категорию входят чиновники, занимающиеся канцелярской работой (дзиму сёкуин), и трудом, требующим специальных  профессиональных знаний (гинорому сёкуин).

На командных постах в центральном административном аппарате заняты чиновники первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии. Это начальники департаментов, отделов и секций (кёкутё, буте, кате), советники, директора агентств, постоянные заместители министров (последний термин используется по аналогии с английской административной системой). Чиновники этих классов фактически держат в своих руках рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах Японии. Остальные группы чиновников являются лишь исполнителями решений и указаний своих начальников.

На государственной службе действует характерная для Японии система «пожизненного найма», предполагающая длительную (до ухода на пенсию) службу в одной и той же организации. При этом должность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа работы. Одной из характерных черт государственной службы в Японии, связанной с системой «пожизненного найма», выступает отсутствие межведомственных перемещений чиновников при частых (раз в 2-3 года) перемещениях чиновников внутри его ведомства.

Другая важная особенность японской государственной службы — дух элитаризма, традиционное почитание чиновников. Эта черта нашла свое отражение в известной еще с конца прошлого века формуле «кансон мимпи» («чиновники достойны почитания, народ — презрения»). В последнее время четко проявилась и такая характеристика, как строгий контроль Либерально-демократической партии за персональным перемещением кадров в административном аппарате. Лицо, не имеющее связей с ЛДП, не имеет реальных шансов подняться выше уровня начальника департамента.

Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственных служащих (ст. 33) уточняет, что набор на государственную службу осуществляется в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые и должны конкурсные экзамены.

К экзаменам для поступления на государственную службу допускаются только японские подданные. Система приемных экзаменов,  введенная в конце XIX в., действует без существенных изменений до настоящего времени. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается проведение экзамена по физической подготовке, оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются по принципу «открытых дверей»: о времени и месте их проведения сообщают в средствах массовой информации.

Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Лишь немногие министерства готовят собственные письменные и устные экзамены (японский МИД, например). Количество набранных на экзаменах баллов заносится в экзаменационный лист, заводимый на каждого экзаменующегося, он сохраняет свою силу в течение одного года.

Через конкурсные экзамены происходит и повышение в должности. К ежегодно проводимым экзаменам на повышение в ранге допускаются все желающие. Конкурс на таких экзаменах традиционно очень высокий (25-40 человек на место). Успешная сдача экзамена не означает автоматического назначения на должность. Сдавшие экзамен заносятся в особый список, из которого соответствующее ведомство производит назначение. Назначение на должность или повышение в должности, как правило, происходит с испытательным сроком (не менее шести месяцев), по истечении которого при положительных результатах происходит окончательное назначение.

При продвижении по государственной службе учитываются как стаж работы, так и деловые качества служащего, являющиеся предметом постоянного изучения кадровыми структурами. Работа сотрудника ежегодно оценивается его непосредственным начальником (заведующим отделом в министерстве), который направляет соответствующее заключение (доклад) директору департамента на утверждение. Если последний не согласен с содержащейся в докладе оценкой деятельности сотрудника, то он может подготовить собственное письменное заключение. На практике подобное случается крайне редко, поскольку, как правило, перед написанием доклада его составитель консультируется с вышестоящим начальником.

Доклад пишется по заранее установленной схеме и состоит из двух частей. В первой в специальных графах проставляются оценки («отлично» или «посредственно») за такие качества, как способность готовить документы, быстрота исполнения, инициативность, тщательность проработки материалов, дисциплинированность. Оцениваются также лояльность, умение строить отношения в коллективе. Второй раздел доклада носит описательный характер и обычно содержит обобщенные критические замечания, составленные на основе тех, которые делал начальник в «неофициальных письмах», направлявшихся подчиненному в течение года. Кроме того, каждый год отдел кадров министерства направляет во все департаменты «карточки достижений», в которых должны быть зафиксированы наиболее значительные
успехи каждого сотрудника.

Вся эта информация хранится в личном деле сотрудника. Работники отдела кадров накапливают различного рода неофициальную информацию, получаемую о конкретном сотруднике из бесед с его начальниками, из кулуарных разговоров и т.д.

Японское законодательство допускает значительные ограничения трудовых прав государственных служащих. Так, на служащих полиции, пожарной службы, лиц, несущих службу по охране общественного порядка на море, а также в тюрьмах, не распространяются правила об условиях труда, установленные законом о трудовых стандартах. Право на ведение коллективных переговоров признается в значительно урезанном виде. Забастовки для государственных служащих полностью запрещены. Рабочие государственных предприятий за нарушение этого запрета подвергаются увольнению, а собственно управленческий персонал может быть привлечен к уголовной ответственности. Государственные служащие сильно ограничены в отношении политической деятельности. Им не запрещено вступление в политические партии, но они не могут быть политическими консультантами и функционерами, играющими значительную роль, не могут баллотироваться на
выборные публичные должности и т.д.

Государственная служба в Японии сопряжена со значительными физическими перегрузками, частыми переработками, вызванными, среди прочего, ограниченностью штатов. В связи с этим была утверждена система выплаты компенсаций за ущерб здоровью, понесенный в период выполнения служебных обязанностей. По данным опроса, проведенного в 1985 г. Управлением экономического планирования, выяснилось, что 75% чиновников недовольны тем, что приходится работать чрезмерно много. Оказалось также, что никто из них не может полностью использовать положенный раз в году 15-дневный отпуск.

К дисциплинарной ответственности государственных служащих могут привлекать как их начальники по службе, так и Совет по делам персонала. Основаниями для привлечения к дисциплинарной ответственности являются:
- нарушение закона о государственных служащих;
- невыполнение должностных обязанностей;
- совершение поступков, порочащих государственного служащего в качестве «слуги всего народа».

Основными видами дисциплинарных взысканий являются: увольнение с должности; временное отстранение от занимаемой должности сроком от одного дня до одного года (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату); удержание из должностного оклада (может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года); письменный выговор (замечание).

Государственный служащий может обратиться за восстановлением в правах к вышестоящим административным руководителям, а также в Совет по делам персонала, направив туда заявление «о неподчинении» в отношении принятых к нему мер. Заявление подается в течение 60 дней с момента получения письменного уведомления (подтверждения) о совершении обжалуемого действия.