Государственный сектор: новый виток оптимизации
Государственный сектор: новый виток оптимизации
Новый закон о бюджетных организациях затрагивает интересы практически каждого россиянина. Спасет ли очередная оптимизация российский бюджет или окончательно добьет неподдающееся российское население? Каких последствий можно ожидать от введения нового закона?
1. Оптимизация forever. Начиная с 90-х годов прошлого века правительство России неустанно оптимизирует все сферы социальной и экономической жизни страны. Оптимизация должна помочь государству избавиться от неэффективных трат и максимально увеличить вложения в самые важные и перспективные сферы. С последним, правда, получается не очень: судя по результатам, важнее всего для нас правоохранительные органы и чиновники. Что же касается "вложений в человеческий капитал", о которых так любят говорить наши власти, то здесь открываются поистине необъятные просторы для оптимизации.
Недавний закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных /муниципальных/ учреждений", принятый Госдумой 23 апреля 2010 г, одобренный Советом Федерации 28 апреля и подписанный президентом РФ 8 мая, оптимизирует сразу 328 тысяч бюджетных учреждений – школ, вузов, музеев, библиотек, детских садов, больниц и поликлиник. Правительство решило не церемониться, и побыстрее оптимизировать их все скопом – невзирая на специфику и местоположение.
2. Казенные, бюджетные и автономные. С июля 2012 года все государственные и муниципальные организации в сфере науки, образования, здравоохранения и культуры преобразуются в новые типы учреждений: автономные, бюджетные и казенные. Впервые попытка освободить государство от бремени "культурно-образовательных затрат" была предпринята еще 2006-2007 гг. Однако с тех пор правом перехода в разряд автономных учреждений воспользовались лишь единицы. Теперь правительство намерено фактически в приказном порядке перевести на полуавтономный режим большинство бюджетных учреждений.
Финансирование бюджетных организаций, которые не захотят рискованной полной автономности, сократится и будет предоставляться не по гарантированным сметам, как прежде, а в форме субсидий под конкретное госзадание для строго определенного количества потребителей. Таким образом, для полноценного функционирования новым бюджетным учреждениям постоянно придется изыскивать источники дополнительных доходов: сдавать в аренду помещения, увеличивать количество платных услуг и т.д.
На сметном финансировании государство оставит лишь те учреждения, которым не удастся придумать госзаказ – психбольницы, детские дома, спецшколы и малокомплектные учебные учреждения. Это будут казенные учреждения, все доходы которых будут изыматься в госбюджет. Для них чётко прописаны все статьи затрат, а средства будут перечисляться через казначейство в строго определённое время.
3. Повышение эффективности или приговор неимущим? По замыслу авторов закона, он пойдет на пользу бюджетным учреждениям, поскольку позволит им легализовать свои доходы и распоряжаться ими по своему усмотрению, направляя на самые насущные нужды, что сейчас, в условиях сметного финансирования, невозможно. Однако при этом законодатели не спешат упомянуть о том, что государство снимает с себя все обязательства по финансированию "новых" бюджетных организаций. Объем и порядок получения госзаказа пока ничем не определены. По мнению противников нового закона, государство перестает быть гарантом бесплатного образования и бесплатной медицины и превращается в своего рода спонсора, который может в будущем отказаться от финансирования этих важных элементов социальной сферы. Многие эксперты считают, что истинная цель нового закона, не в "расширении самостоятельности" школ и поликлиник и "повышении качества" образования и медобслуживания, а в экономии бюджетных средств. Переход на вариативное финансирование – это просто промежуточная стадия. В конечном же итоге государство оставит школы и поликлиники один на один с рынком образовательных и медицинских услуг.
Уже на начальном этапе отказ государства от прямого финансирования большинства бюджетных учреждений и переход на субсидирование госзадания сделает платными многие социальные услуги, которые до сих пор были бесплатными, считает спикер верхней палаты парламента Сергей Миронов. По его мнению, этот закон является "приговором неимущим". Под лозунгом экономии денег и повышения эффективности работы готовится ломка всей системы социальных услуг. Кардинальные изменения в социальной сфере будут осуществляться при отсутствии системы государственных стандартов по оказанию бесплатных социальных услуг населению в сфере образования, здравоохранения, культуры, при отсутствии нормативов затрат на исполнение этих услуг, подчеркивает спикер. Он также обращает внимание на то, что до сих пор нет вразумительных ответов на ряд важнейших вопросов. Например, что конкретно войдет в состав бесплатного для граждан госзадания? Что будет, если перегруженные региональные бюджеты не смогут вовремя оплатить это госзадание? Какова будет доля платных услуг и как будут регулироваться цены на них? Кто и как будет определять объемы госзаказов? Не возникнет ли, например, ситуация, когда в школе каждый год бесплатно обучалось 1500 детей (с 1 по 11 класс), а "госзаказ" поступил только на 500 учеников?
«В новом законе нет никаких стимулов для роста внебюджетных доходов у бюджетных учреждений, так как они остаются в Казначействе, и все внебюджетные средства они должны заранее планировать», – указывает директор Центра универсальных программ Наталия Типенко. Если школа могла зарабатывать, и внебюджетные средства были большие, то это сохранится, если же – нет, то учреждению легче просто потихоньку сокращать штаты. Другими словами, бедные останутся бедными, а богатые – богатыми. "Возрастет элемент субъективизма в распределении бюджетных средств. Есть опасение, что дифференциация школ по доходам усилится. "Элитные" школы смогут на законных основаниях получать больше ресурсов, а школы рабочих окраин – меньше, так как кому сколько – решает учредитель, а это орган управления образования муниципального уровня", – продолжает эксперт. Поэтому, по мнению Н.Типенко, родители в принятом законе боятся не того, чего надо бы в действительности испугаться. Потенциальная проблема в связи с реформой бюджетных учреждений – это "не только и не столько платность, сколько возможность роста неравенства в финансировании за счет бюджета, а следовательно, и возможность роста неравенства в доступе к качественному образованию".
Принятый в подозрительной спешке закон о реформе бюджетных учреждений содержит спорные формулировки, которые могут быть истолкованы не в пользу школьников и пациентов, считают эксперты. Примечательно, что в законе "О всеобщем среднем образовании", гарантирующем гражданам России бесплатное общее образование, объем этого самого образования не регламентирован. Таким образом, урезание бесплатного образовательного минимума не потребует изменений ни в указанном законе, ни в Конституции.
4. Простор для коррупции и приватизации? Не упоминают законодатели и о том, что возможности получения дополнительных доходов бюджетными учреждениями весьма сильно зависят от их специфики и местоположения: сельская школа даже при самом творческом подходе к менеджменту вряд ли сможет выйти на рубеж самоокупаемости. При этом ответственность руководителей за деятельность учреждения резко возрастает. В отсутствии четких нормативов госзадания и критериев их выполнения возникают дополнительные возможности лишить учреждение очередного госзаказа, мотивируя это низким уровнем работ.
Новый закон создает почву для коррупции, считает депутат Госдумы Олег Смолин: "Государственные задания, которые должны будут заменить бюджетное финансирование, будут определять чиновники. Как это делается в России, мы все хорошо знаем. Технология отработана: распил плюс откат. И в результате мы увидим массовое закрытие бюджетных социальных учреждений, поскольку без государственного задания нет и организации. Сейчас, чтобы ликвидировать сельскую школу, нужно получить хотя бы формальное согласие сельского схода, а по новому закону даже этого не потребуется".
Лидер организации "Молодые социалисты России" Дмитрий Гудков также указывает на возрастающую роль чиновничества после принятия нового закона. По его словам, положения реформы госучреждений располагают еще и к тому, что детские сады и школы, находящиеся в центре российских городов, могут "внезапно" не получить госзадание. Затем они могут стать либо слишком дорогими, либо банкротами. "Совершенно очевидно, что на их месте вырастут торговые центры и комплексы", в частности, указанные в новом генплане Москвы", - считает Дмитрий Гудков. Новый закон создает предпосылки "для преднамеренного банкротства муниципальных учреждений, находящихся в зданиях и помещениях, привлекательных для богатых инвесторов. Свежа в памяти ситуация с детскими садами, когда помещения отдавались под различные коммерческие организации… Это грозит обанкротившимся школам, поликлиникам, ВУЗам, многие из которых располагаются в уникальных зданиях…", - говорится в "Открытом письме граждан России к президенту страны по поводу введения платного среднего образования".
Правда, законодатели утверждают, что бюджетные организации не могут обанкротиться, а их имущество не может быть, например, распродано, поскольку собственником имущества (недвижимости и дорогостоящего движимого имущества) останется государство. Само учреждение может владеть лишь недорогим движимым имуществом. Поэтому ни о какой ползучей приватизации бюджетных учреждений говорить нельзя. До 1 августа правительству РФ поручено утвердить порядок отнесения имущества государственных и муниципальных бюджетных учреждений к категории особо ценного движимого имущества.
5. Подушевое финансирование и новая реформа – приговор селу и окраинам. Перевод образовательных учреждений на нормативно-подушевое финансирование и проводимая с конца 2001 года "реструктуризация сельских школ", уже привели к массовому и повсеместному уничтожению образования на селе. При этом задачи реструктуризации практически те же, что и у нынешней реформы: повышение качества образования и "экономическая эффективность функционирования сельских школ". В результате, с 2001 года было закрыто свыше 9 тысяч сельских школ, за 2003-2006 учебные годы было закрыто 1900 сельских школ, а за 2007-2008 учебный год было закрыто уже 2600. Новая реформа еще более ускорит этот процесс.
Между тем, школа подчас является единственным центром культуры на селе. И закрытие школ приводит к деградации населения и отъезду молодых семей: кому захочется, чтобы его ребенок вставал в 5 утра, чтобы успеть добраться до ближайшей школы, да еще зачастую и оплачивать при этом его проезд из своей более чем скромной зарплаты. Ликвидация сельских школ приведет к вымиранию сел. Особенно остро эта угроза встает перед жителями Дальнего Востока, Якутии и Чукотки, где малоформатные деревенские школы подчас являются единственным источником цивилизации для огромных территорий.
О медицине на селе говорить уже не приходится – ее ударно оптимизируют с 90-х годов. Фельдшерско-акушерские пункты, лет двадцать назад функционировавшие почти повсеместно, стали крайне редким явлением. "На селе в массовом порядке закрываются медучреждения (ФАПы, участковые больницы, амбулатории), – констатировал, например, в недавнем докладе на Заксобрании уполномоченный по правам человека по Омской области (ранее 20 лет проработавший председателем областного суда) Василий Пронников. – Фактически местные жители лишены права на медицинскую помощь". Жителю села, нуждающемуся в медпомощи, порой приходится ехать за сотню километров, нанимая транспорт за свои деньги. Тем, кто живет в райцентрах, она тоже не гарантирована. В районных больницах активно идут сокращения койко-мест и медперсонала, и новый закон предоставит для этого новые возможности: стоит только подсократить госзаказ.
Оправдывать такую планомерную "зачистку села" отсутствием денег дико даже в период кризиса. "Нет денег? Школы после войны в полной разрухе и то восстанавливали, а не закрывали", – справедливо замечает Лилия Корниенко, учитель малокомплектной сельской школы в селе Ендовищи Воронежской области, которую уже много лет пытаются закрыть.
6. Стоит ли платить за бюджет культурой и здоровьем? "Складывается впечатление, что все делается для того, чтобы бюджет решал свои проблемы, забывая при этом, а то и не понимая, что культура, образование, здравоохранение нужны не для бюджета, а для государства, для народа, для будущего нации и цивилизации, и поэтому бюджет обязан сохранить культуру и способствовать ее развитию. Но, может быть, цена вопроса в общероссийских мерках высока? В соответствии с отмененным положением Основ законодательства о культуре, лишь 2% федерального бюджета необходимо было направлять на культуру федеральную и 6% от местных бюджетов на культуру субъектов. Что, впрочем, никогда и не исполнялось полностью. Но это с одной стороны. А с другой – культура же является составной частью инфраструктуры туризма, особенно театры и музеи. Только в Петербурге это многие десятки миллионов долларов ежегодного дохода. Но финансисты как-то не замечают этого", – сетует председатель Ревизионной комиссии Союза музеев России, директор Государственного мемориального музея А.В.Суворова (Санкт-Петербург) Александр Иванович Кузьмин.
"Мы не понимаем, почему государство экономит на образовании. Почему не оптимизировать чиновничий аппарат? Может быть, там стоит поискать средства, которых так не хватает на образование?" – вопрошает Дмитрий Гудков. Увеличить доходы бюджета помогло бы и введение прогрессивной шкалы подоходного налога. Однако подобные меры противоречат интересам тех, кто принимает российские законы.
Поэтому правительство продолжает "спасать бюджет" за счет самых беззащитных и безответных. Поэтому к провозглашаемой модернизации экономики и росту населения оно предпочитает двигаться через дебилизацию этого самого населения и удорожание медицинских услуг. "Нельзя допустить, чтобы в условиях, когда подавляющее число россиян, мягко сказать, небогаты, предпринимались шаги, фактически способствующие свертыванию образовательных, медицинских и других социальных программ", – считает Вячеслав Петров, кандидат философских наук.
Сегодня в развитых странах отчетливо намечается тенденция перехода к бесплатному не только среднему, но и высшему образованию. Так, в Германии к 2020 году 90% высшего образования будет бесплатным, в Японии все высшее образование таковым является уже сейчас. В России, наоборот, к 2020 году до 90% высшего образования может стать платным (а теперь еще и за среднее образование придется доплачивать значительные средства). И это притом, что в России только 3,5% валового внутреннего продукта расходуется на образование. В США этот показатель равен 11% (добавьте к этому разницу ВВП России и США), в Японии – 14%, в Финляндии – 16,5%, в Южной Корее и на Тайване – более 20%. Стоит ли оптимизировать дальше?
http://www.kapital-rus.ruЯшина Галина Анатольевна,
Комментарии