От плохого к худшему

Что такое «недостойное правление» и откуда оно взялось в России? Почему в стране не работают институты, а реформы обычно только все ухудшают? Можно ли это изменить? На эти и другие вопросы постарался ответить профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге и университета Хельсинки Владимир Гельман в ходе организованной Фондом Егора Гайдара и Сахаровским центром лекции. «Лента.ру» записала основные тезисы его выступления.

В новом ежегодном докладе организации Transparency International о восприятии коррупции в различных странах мира для России были как хорошие, так и плохие новости. С одной стороны, по сравнению с предыдущим годом, страна продвинулась на 17 мест вверх. Но тем не менее с 28 баллами из 100 возможных она заняла 119-е место, оказавшись в одном ряду с такими государствами, как Сьерра-Леоне и Гайана. Эти страны довольно бедные, с низким уровнем социального развития, и на таком фоне стоило бы ожидать, что Россия займет более высокое место.

Даже если взять какие-то другие индикаторы (индексы прав собственности, верховенства права и прочее), то наше государство будет в них смотреться не намного лучше. В данном случае термин «недостойное правление» (bad governance) — это не просто низкокачественное правление, а именно недостойное с точки зрения того, что страна не должна так управляться ни по каким объективным параметрам.

Парадоксально, но очень часто мы видим, как попытки властей исправить плохое положение дел ведут к ухудшению ситуации. Почему? Я утверждаю, что существуют установленные и укорененные российскими правящими группами политические институты, препятствующие возможности кардинального улучшения качества управления, блокирующие возможности качественно улучшить социально-экономическое развитие. В этих условиях попытки создать хорошие правила приводят к обратному результату, и возникает эффект порочного круга.

Если посмотреть на многие примеры управления теми или иными отраслями или территориями, то они управляются примерно по одинаковой схеме. Это не какое-то случайное управление, вызванное неправильно назначенным на должность человеком. В основе такого «недостойного управления» на любом уровне лежит политико-экономический порядок, являющийся следствием целенаправленного институционального строительства. Попытки частично что-то улучшить, при этом не меняя весь этот порядок целиком, порождают эффекты, которые, например, наблюдались по результатам реформ в РЖД. Иначе говоря, обойти этот политико-экономический порядок просто невозможно.

В литературе на этот счет есть две популярные точки зрения. Первая: недостойное правление обусловлено характером предшествующего исторического развития. Вся историография России начиная с известной книги Ричарда Пайпса «Россия при старом режиме» посвящена тому, как в разные эпохи страна плохо управлялась в силу того, что не было никаких гарантий политических и экономических свобод, прав собственности. С точки зрения Пайпса и многочисленных его последователей, происходит просто некая репродукция прежнего порядка управления на каждом историческом витке развития страны.

Отсюда следует вывод, что если какая-то страна или человек не подлежат исправлению, то логическим следствием становится их уничтожение (как в случае с наследственным хроническим заболеванием, которое передается из поколения в поколение). Это крайне пессимистическая точка зрения, но тем не менее она остается очень популярной в зарубежной и отечественной литературе. Однако эмпирические исследования иногда не только не подтверждают, но прямо противоречат ей.

Другая точка зрения говорит о том, что на самом деле страны, которые так плохо управляются, сами по себе неплохие, но в какой-то момент времени они переживают очень серьезную травму, связанную с определенным сломом исторического развития. Применительно к африканским государствам, например, многие говорят, что попытки преодолеть отсталость, навязанную в период колониализма, наталкивается на неудачу из-за модернизации, и отсюда возникает реакция в виде поиска способов выживания в том порядке правления, который был присущ стране много десятилетий и даже веков назад.

Если говорить о постсоветских государствах, то распад СССР и связанные с этим проблемы государственного строительства плюс одновременные экономические и политические реформы оставили столь глубокие травмы, что их невозможно быстро преодолеть. Потребуется очень долгая терапия в виде длительного периода экономического роста, позволяющего со временем избавиться от рудиментов плохого правления и выйти на правильную траекторию.

Но если посмотреть на конкретные примеры, то причиной, по крайней мере, российских заболеваний, связанных с недостойным правлением, является не наследственность и не карма распада Советского Союза. В медицине это бы назвали отравлением.

Например, Российские железные дороги на протяжении многих лет были своего рода личной вотчиной Якунина в результате вполне рациональных действий по разделу ренты между участниками «выигрышной коалиции». В этих условиях попытки улучшить управление, проводить какие-то социально-экономические реформы только облегчают реализацию интересов, связанных с получением ренты.

Можно сказать, что все во всем мире заинтересованы в том, чтобы извлекать ренту. Но в некоторых странах против извлечения ренты существует вполне себе успешно работающее противоядие, а в российском случае, по причинам прежде всего политическим, оно просто остается невостребованным.

Поскольку главная цель содержания и управления государством с недостойным правлением — это именно извлечение ренты, соответственно, под это заточен весь механизм, представленный в виде единой пирамиды власти. Эта иерархия касается не только управления страной. Все политические и экономические агенты по отношению к центру власти могут обладать какой-то автономией, но она условна.

В любой момент ее можно отменить. Например, закрыть организацию после внезапной проверки. Здесь важны не факты, связанные с использованием тех или иных силовых шагов, а скорее ожидание того, что они возможны. Все формальные правила, законы, постановления, свидетельства о собственности — не более чем продукт побочного распределения ресурсов в рамках вертикали власти. Они действуют только тогда, когда не препятствуют извлечению выгоды.

Но вертикаль власти не едина и содержит много ответвлений. Соответственно, аппарат управления распределен между разными группами, конкурирующими за доступ к ренте. Этих принципов может быть больше, и все они составляют ядро политико-экономического порядка недостойного правления.

Формальные институты — это оболочка, внешне напоминающая атрибуты развитых современных государств, но они работают только тогда, когда обслуживают интересы соискателей ренты. Отсюда на политическом уровне мы наблюдаем авторитарный режим — в рамках капитализма это так называемое кумовство. Парадокс в том, что, хотя такого рода политико-экономический порядок крайне неэффективен и повсеместно критикуется, он достаточно устойчив.

В Африке результатом такого неэффективного неустойчивого равновесия становится стагнация. Например, Заир называли диктатурой застоя во времена Мобуту, который правил страной 32 года и вошел в историю как легендарный казнокрад.

В России в 2014 году произошел своего рода милитаристский поворот, который привел к очень масштабному перераспределению рентных потоков. Но до этого в постсоветских странах (в частности, у нас) наблюдались совершенно другие тенденции, и в качестве целей выдвигались экономический рост и развитие. Лозунг модернизации не был обычным демагогическим приемом. Напротив, в начале 2000-х годов увидела свет программа Германа Грефа «Стратегия 2010», а тезисы, выдвинутые позднее Медведевым, стали ее логическим продолжением.

Но для чего российским властям была нужна эта стратегия в рамках недостойного правления? С одной стороны, существует понимание того, что чем больше денег выделяется на развитие, тем больше ренты можно присвоить. Но, помимо этих прагматических материальных обстоятельств, было и то, что довольно сильно отличает Россию и от стран Африки, и от некоторых постсоветских соседей.

Социолог Вадим Волков назвал это феноменом статусной иглы. Он предполагает существование представления о том, что Россия — великая страна, которая обязательно должна сделать что-то значимое, заметное. Отсюда и стремление то Олимпиаду провести, то какие-нибудь глобальные форумы.

Конечно, узкая модернизация не предполагает политическую либерализацию, потому что она может грозить подрывом политического статус-кво, и сводится только к экономической сфере. Опыт тех изменений, которые происходили во время президентства Дмитрия Медведева, это наглядно демонстрируют.

Существует определенный спрос на качественную государственную экономику, более высокие темпы экономического роста. В том числе есть желание подняться в тех самых международных рейтингах и добиться таким образом символического признания. Заказчиком реформ выступает политическое руководство. Есть чиновники, движимые карьерными мотивами, и есть разработчики программ реформ и эксперты, зачастую искренне полагающие, что пусть не полностью, но частично какие-то разумные идеи им удастся реализовать.

Как в стране проводятся реформы? Например, некая команда экспертов готовит решение, кладет его на стол первому лицу, и оно начинает воплощаться в жизнь без серьезного общественного обсуждения, без дискуссии в парламенте и согласований с заинтересованными группами. Но в условиях действий такого неформального институционального ядра возникает эффект не заведомой порчи или искажения, как произошло с теми же Российскими железными дорогами. Руководство РЖД, посмотрев программу реформ, воплотило в жизнь то, что ему было выгодно, а остальное осталось лишь на бумаге.

Таким образом верхние этажи вертикали власти — высшие правительственные чиновники и связанные с ними бизнесмены — извлекают ренту. Что остается на нижних этажах? Там получают слишком мало выгоды и слишком много издержек, чтобы что-то делать. Тогда включается то, что американский антрополог Джеймс Скотт назвал механизмом высокого модернизма, когда в качестве цели реформ становится достижение формальных показателей, создающих критерии параметров регулирования.

Следствие такой политики реформ — лавинообразный рост регулирования и ужесточение его масштабов: раз никто ничего внизу делать не будет, надо дать установку и поставить нижние этажи в зависимость от достижения этих показателей. Соответственно, растут издержки контроля.

Улучшается ли от этого качество — большой вопрос. Есть немногие истории успеха, например налоговая реформа начала 2000-х годов. Но это скорее исключение, подтверждающее правило, неудач намного больше. Реформа полиции в начале 2010-х годов — это та самая история институционального провала, поворот от плохого к худшему.

В программной статье руководителей Высшей школы экономики, опубликованной в 2005 году, говорилось, что есть две стратегии социально-экономических реформ, связанные с попыткой обойти это неформальное институциональное ядро. Одна — это заимствование институтов, вторая — их выращивание.

Но практика показала, что заимствование институтов ведет к тому, что экономист Андрей Заостровцев обозначил словом «шитизация» (от английского shit). Наглядный пример — идея создания электронного правительства. При президенте Дмитрии Медведеве на это были выделены большие ресурсы, назначен специальный министр. Хотя практика e-government существует во многих развитых государствах, там она служит параллельным механизмом, дополняющим существующие демократические институты, а не институтом, их замещающим.

В российском же случае оно превратилось в механизм электронных челобитных. Можно написать письмо через интернет какому-нибудь большому начальнику, и вам должны ответить. Но как только речь заходит о чем-то более серьезном, то срабатывают барьеры.

Более того, заимствованные институты так же легко адаптируются под специальные интересы (скажем, передача на аукцион государственных функций). Наглядный пример — система «Платон». Иначе говоря, освоение этих новых институтов становится новым источником ренты.

Второй способ — выращивание институтов. Это культивация новых механизмов управления в очень ограниченном масштабе под политическим патронажем. С одной стороны, век патронажа недолог. Так было, например, с центром «Сколково», который был создан с большой помпой, а сейчас переживает не лучшие времена. С другой стороны, распространение инноваций за пределы этих «карманов эффективности» наталкивается на сопротивление со стороны других соискателей ренты. Более того, есть риск, что не эти оазисы передового опыта перестроят окружающую страну, а, наоборот, окружающая их страна перестроит их по собственному образу и подобию. Так возникает порочный круг недостойного правления, и есть большой вопрос о том, возможно ли его разорвать.

Понятно, что большие надежды возлагаются на политическую демократизацию, на то, что смена власти повлечет за собой крах недостойного правления, а из его руин вырастет правление достойное. Есть, однако, немало аргументов в пользу того, что это условие необходимое, но отнюдь не достаточное. Гораздо более вероятным может оказаться замена одного недостойного правления на другое.

Если посмотреть на пример Украины последних двух лет, то ее руководство, в общем-то, не провело каких-то серьезных преобразований для избавления от этого институционального ядра. Можно сказать, что произошла замена одних жуликов и воров на других жуликов и воров.

Считается также, что у парламентских форм правления есть большие преимущества по сравнению с президентскими с точки зрения препятствования монополизации власти. Однако в плане качества управления такая связь, в общем, не вполне очевидна. Примеры недостойного правления можно найти и в парламентских системах, где существует больше стимулов к тому, чтобы рента распределялась между большим количеством участников. Но все-таки монополизация и персонализация власти очень сильно способствуют таким наиболее заметным патологическим проявлениям недостойного правления.

Другой важный механизм — это глобализация, интеграция в международное разделение труда, глобальные рынки, мировое хозяйство. Но сама по себе глобализация не является чем-то таким, к чему недостойное правление не может приспособиться. Оно вполне успешно встраивается в ее процессы, создавая всевозможные интерфейсы и правительственные агентства. Примеров тому довольно много в тех же африканских странах.

Суверенный статус страны — довольно сильное препятствие улучшению качества управления. Суверенитет выступает щитом для соискателей ренты по отношению к внешнему влиянию.

Возникает очень важный вопрос о возможности внешнего ограничения суверенитета со стороны развитых стран. Такое ограничение случается редко, потому что это дорого. Тем не менее я не исключаю, что нынешний кризис может послужить внешним шоком, который повлечет за собой как внутреннее, так и внешнее давление, способствующее выходу нашего государства из этой ловушки.

Главные проблемы страны лежат в плоскости политических институтов. Вопрос в том, как эти институты можно изменить, и возможно ли это вообще. Подозреваю, что в России эти изменения вряд ли случатся без каких-то масштабных потрясений.

Примеров построения good governance в современном мире не так уж много. Если посмотреть на опыт стран Юго-Восточной Азии, то там в период, когда формировались режимы азиатских тигров, в общем, удалось достичь определенного прогресса. Или, например, те реформы, которые проводил Михаил Саакашвили в Грузии, все-таки довольно сильно улучшили качество государственного управления. Впрочем, их эффект был противоречив. Более того, некоторые из этих реформ после того, как Саакашвили перестал быть главой Грузии, оказались пересмотрены и повернуты вспять. Но по сравнению с тем, что наблюдалось в Грузии до Саакашвили, это все-таки стало очень большим шагом вперед.

Еще один пример — Южная Корея и Пак Чон Хи. Парадоксально, но когда в стране прошла демократизация, качество управления снизилось. Впрочем, Южная Корея стала довольно специфическим примером, где, с одной стороны, было очень удачное сочетание внутренних условий для относительно хорошего качества управления, а с другой — очень важные внешние стимулы (угроза со стороны Северной Кореи и поддержка США, которой южнокорейское руководство успешно пользовалось).

Так что примеры такие есть, но в целом гораздо больше случаев, когда один раз встав на путь bad governance, страны оказываются неспособными сойти с него.