Примет ли парламент закон о себе любимом?

Гаганов Александр Андреевич — эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н.

В Государственную Думу внесен очередной законопроект о парламенте. Что в нем принципиально нового? Чего в нем не достает? Будет ли принят закон?

В октябре депутат Сергей Миронов внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации» (№ 900538–6). За полтора месяца, прошедшие со дня внесения в Думу законопроекта, он был направлен в профильный комитет Думы, других новостей о проекте нет. Закон призван установить «основы правового статуса» российского парламента, как говорится в преамбуле законопроекта. Данная формулировка вызывает недоумение, так как основы статуса парламента уже установлены Конституцией РФ. Закон должен развить конституционные положения, дать более детальное регулирование.

ЗАКОННО ЛИ БУДЕТ ПРИНЯТИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА О ПАРЛАМЕНТЕ?

 В российском законодательстве сложилась парадоксальная ситуация, запрограммированная самой Конституцией РФ, когда федеральные конституционные законы о Правительстве РФ и высших судах приняты, а о федеральном законодательном органе закона нет. Деятельность парламента, состоящего из Государственной Думы и Совета Федерации, регулируется напрямую Конституцией РФ и регламентами палат, а также внутренними нормативными правовыми актами палат. Почему так получилось? 

Некоторое время среди конституционалистов велись споры, связанные с толкованием статьи 108 Конституции РФ. Часть 1 статьи 108 гласит, что «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ». Вопрос сводился к тому, могут ли приниматься федеральные конституционные законы (ФКЗ) в случаях, на которые Конституция РФ прямо не указала. Например, часть 2 статьи 114 предусматривает, что «порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом». Аналогичные нормы есть в отношении Уполномоченного по правам человека в РФ, судебной системы. Всего насчитывается около 12 вопросов, по которым должны быть приняты ФКЗ. Однако это не означает, что будет принято всего 12 ФКЗ: по какому-то вопросу может быть принято несколько ФКЗ, а по каким-то нескольким — один. Так, по вопросам регулирования судебной системы приняты как ФКЗ о судебной системе, так и отдельные ФКЗ о Конституционном Суде и о Верховном Суде.

ПОЧЕМУ ЗАКОН О ПАРЛАМЕНТЕ ДО СИХ ПОР НЕ ПРИНЯТ?

Впоследствии статья 108 Конституции стала толковаться таким образом, что ФКЗ могут приниматься не только по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ, но и в других случаях. Как правило, ФКЗ по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ, были приняты в первые 10 лет после принятия Конституции РФ. При этом по прошествии более 20 лет не принят ФКЗ «О Конституционном Собрании». Также неоднократно вносились в Думу проекты ФКЗ о парламенте, но и они не были приняты. Отчасти это было связано с тем, что Конституция РФ прямо не предусматривает принятия закона о Федеральном Собрании. Другой причиной может быть то, что отсутствие закона оставляет парламенту большой простор для маневров: фактически ни у кого не спрашивая депутаты и сенаторы могут решать вопросы организации своей деятельности как им удобнее. Если же будет принят закон о Федеральном Собрании, при необходимости поменять что-то парламентариям придется проходить громоздкую процедуру внесения изменений.

Федеральный конституционный закон принимается по усложненной процедуре, внести изменения в него будет сложнее, чем в обычный федеральный закон и тем более регламент палаты. Однако статус парламента требует, чтобы о нем был принят именно конституционный закон, закон того же уровня, что регулирует вопросы деятельности Правительства РФ и судов.

Принятие ФКЗ о парламенте может спровоцировать вопрос о том, чтобы принять ФКЗ о Президенте РФ, то есть «закрыть» вопросы по всем органам, осуществляющим государственную власть (в соответствии со статьей 11 Конституции РФ). Очевидно, что Президенту РФ такой закон был бы невыгоден. Поэтому возможно, что и это является косвенной причиной отсутствия ФКЗ о парламенте. В то же время в пояснительной записке к законопроекту сказано, что принятие закона о парламенте «будет свидетельствовать о завершении формирования законодательства РФ о деятельности высших органов государственной власти РФ». Это несколько странное заявление, так как очевидно, что отсутствует законодательное регулирование деятельности Президента РФ.

ЗАЧЕМ НУЖЕН ЗАКОН О ПАРЛАМЕНТЕ?

В пояснительной записке к законопроекту говорится, что заполнение правового вакуума в регулировании деятельности парламента «будет способствовать повышению результативности деятельности обеих палат Федерального Собрания и созданию правовых условий для эффективного взаимодействия между ними». При этом закон не вводит понятия результативности работы парламента. То есть никаких критериев для оценки деятельности законодательного органа по-прежнему не будет. Мы уже предлагали свое определение понятия результативности — это доля принятых законов из всех внесенных субъектом права законодательной инициативы (в данном случае депутатами или сенаторами) за определенный период времени. Конечно, можно и по-другому понимать результативность работы парламента. Но если связывать результаты работы парламентариев с количеством принимаемых ими законов, то рост количества законов не обязательно говорит о повышении их качества. Также сомнительно, что может быть прямая связь между принятием закона о парламенте и количеством законов, принятых по инициативе самого парламента.

Пояснительная записка говорит также о повышении статуса российского парламента (точнее, его выравнивании со статусом других высших органов государственной власти), а также о «безусловно положительном влиянии» закона на статус выборов 2016 года в Государственную Думу. Данное положение пояснительной записки никак не расшифровывается далее. Текст законопроекта также не позволяет понять, в чем именно будет заключаться влияние закона на выборы 2016 года и почему оно будет положительным.

ЧТО ИНТЕРЕСНОГО В ЗАКОНЕ О ПАРЛАМЕНТЕ?

Статья 3 законопроекта называет основные принципы деятельности парламента, среди которых есть принцип идеологического и политического многообразия, многопартийности, равенства всех общественных объединений перед законом. Данный принцип заимствован из статьи 13 Конституции РФ. Казалось бы, к парламенту он имеет самое непосредственное отношение.

Но посмотрим на практику «многопартийности» в парламенте: в Государственной Думе представлено четыре партии из 77 зарегистрированных, в Совете Федерации из 170 членов более 140 человек так или иначе представляют «Единую Россию», хотя верхняя палата формируется по непартийному принципу. В Государственной Думе пятого созыва «Единая Россия» имела конституционное большинство, позволяющее принять любой закон. В текущем созыве у «Единой России» более половины мест. Разве это многопартийность и политическое многообразие? Если принцип деятельности парламента нарушается, кто понесет ответственность и какую? Об этом законопроект не говорит.

Законопроект повторяет конституционные формулировки в части порядка формирования палат парламента, не внося никакой детализации и оставляя отсылочные нормы к специальным законам. В отношении Совета Федерации повторяется норма Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации о том, что он формируется и структурируется по непартийному принципу. Запрета на членство в партии для сенатора как не было, так и нет.

Вопросы ведения палат, основы статуса парламентария перекочевали в проект закона о парламенте из Конституции РФ и соответствующего закона. Многие другие вопросы, касающиеся организации деятельности парламента, заимствованы из регламентов палат.

Примечательно появление в законопроекте статьи 11 «Парламентская оппозиция». В части 1 статьи 11 предпринята попытка дать определение парламентской оппозиции: это «фракции в Государственной Думе, заявившие в предвыборной программе или в текущей деятельности в Государственной Думе о своем несогласии с официальным политическим курсом, проводимым Президентом РФ и (или) Правительством РФ и (или) фракцией в Государственной Думе, представляющей парламентское большинство». В существующих политических реалиях трудно себе представить прохождение на выборах в Думу партии, которая заявляет о несогласии с курсом Президента РФ, например. Конечно, данная формулировка предполагает, что возможен и другой вариант: партия избирается под одними лозунгами, а потом заявляет о своем несогласии с официальным курсом и становится оппозицией. Но здесь возникает вопрос о том, отвечает ли партия за реализацию своей предвыборной программы.

Согласно законопроекту, не отвечает.

Закон о парламенте называет основы деятельности парламентской оппозиции, которые включают в себя гарантированное федеральным законом право быть представленной пропорционально в комитетах и комиссиях Государственной Думы, иных органах палаты, праве на пропорциональное избрание на руководящие должности в Думе, также равный и свободный доступ к средствам массовой информации. Гарантии деятельности оппозиции должны быть установлены федеральным законом. Отсылочная норма к такому закону есть в части 4 статьи 11 законопроекта, а также на это указывается в сопроводительных материалах к законопроекту.

Статья 21 законопроекта предусматривает, что регламентами палат парламента могут устанавливаться случаи проведения совместных мероприятий палат, в том числе для заслушивания и обсуждения обращений политических партий, не представленных в Государственной Думе. В настоящее время участие непарламентских партий в работе законодательного органа ограничено только одной формальной процедурой: по Закону о партиях раз в год непарламентские партии вправе участвовать в пленарном заседании Государственной Думы. Статья 58 законопроекта содержит отсылочную норму об участии непарламентских партий в деятельности парламента.

Глава 4 законопроекта призвана отчасти компенсировать отсутствие закона о нормативных правовых актах: в ней есть некоторые правила принятия законов, которые не предусмотрены в действующем законодательстве. Например, часть 4 статьи 23 говорит о том, что принятие законопроекта в первом, втором и третьем чтении в один день не допускается. Такие прецеденты бывают, особенно под конец сессии Госдумы, когда депутаты стремятся максимально быстро принять законы. Нередко встречается принятие сразу во втором и третьем чтениях, однако законопроектом это не запрещено. В то же время формулировка части 4 статьи 23 может толковаться неоднозначно: неясно, запрещается ли принятие законопроекта в один день во всех трех чтениях, либо также запрещается принятие законопроекта в двух чтениях (первом и втором или втором и третьем) в один день. Вероятно, есть некий смысл и в подобном запрете.

Статья 27 законопроекта закрепляет существующую практику представления доклада о состоянии законодательства, но ничего принципиально нового не предусматривает.

Отдельная глава законопроекта посвящена вопросам гарантий деятельности палат парламента. В главу вошли положения о самостоятельности парламента в вопросах организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. К гарантиям для парламентариев отнесены неприкосновенность, право решающего голоса, личное участие парламентария в работе палаты и ее органов и другие права. Однако если понимать гарантию как установленную законом обязанность субъекта-гаранта предоставить материальные и иные ресурсы для реализации гарантированного права, то можно констатировать недостаточное качество предусмотренных гарантий. В то же время в целом, даже при существующем объеме правового регулирования, гарантии деятельности парламента можно признать надлежащими. Но фактически это никак не влияет на самостоятельность и независимость парламента, который на практике действует по указке Президента и Правительства.

Законопроект проводит своего рода кодификацию и систематизирует нормы, касающиеся деятельности Федерального Собрания. В законопроекте выделены группы полномочий парламента: законотворческие полномочия, осуществление парламентского контроля, полномочия в сфере кадровой политики, представительные полномочия, координационные полномочия. По поводу парламентского контроля в 2013 году был принят отдельный закон, в 2005 году был принят закон о парламентском расследовании.

Традиционно считается, что парламент является законодательным и представительным органом государственной власти. Однако представительной функции парламента в законодательном регулировании в настоящее время уделяется мало внимания. Автор законопроекта пытается компенсировать этот недостаток. Но фактически представительские функции парламента лишь поименованы в законопроекте: нигде не сказано, что палаты парламента должны транслировать интересы народа при взаимодействии с другими органами государственной власти, что парламент вообще призван представлять интересы народа. Этого нет даже в принципах деятельности Федерального Собрания (статья 3 законопроекта).

Координационные полномочия Федерального Собрания призваны координировать законодательную деятельность федерального парламента и законодательных органов субъектов РФ. Законопроект чрезвычайно скуп на нормы в этой сфере: ей посвящена отдельная глава законопроекта, но в ней всего лишь одна статья с нормами о создании Совета при Федеральном Собрании по взаимодействию с региональными парламентами. В настоящее время действует Совет законодателей, который, видимо, и имеется в виду в статье 60 законопроекта.

Законопроект устанавливает «место постоянного пребывания» Федерального Собрания — город Москва. Данная норма хотя бы некоторое время может гарантировать, что парламент не переедет в Санкт-Петербургвслед за высшими судами (но и ее можно будет в случае необходимости изменить, как и любую другую норму закона).

ЧТО НЕ ВОШЛО В ЗАКОН О ПАРЛАМЕНТЕ?

Законопроект не решает ряд серьезных вопросов, которые периодически поднимаются в СМИ. Например, в прошлом году была принята поправка к Конституции РФ, касающаяся президентских сенаторов. Поправка породила немало домыслов о том, кто же займет новые должности в Совете Федерации, однако Президент РФ до сих пор не назначил «представителей Российской Федерации» в верхней палате парламента. Проблема в том, что закон о поправке не предусмотрел сроков назначения президентских сенаторов. Нет этих сроков и в законопроекте депутата Сергея Миронова. Возможно, не стоит критиковать за это данный законопроект: соответствующий срок мог бы быть включен в закон о порядке формирования Совета Федерации (или в сам закон о поправке).

Другой важный вопрос касается сроков принятия законов: некоторые законы «зависают» в парламенте годами, в некоторые принимаются за неделю. Законопроект о парламенте содержит следующую норму (часть 3 статьи 23): сроки рассмотрения законопроектов устанавливаются в порядке, предусмотренном Регламентом Государственной Думы и в соответствии с планом законопроектной работы Думы на соответствующую сессию. Эта норма фактически не дает никаких временных рамок для рассмотрения законопроектов в Думе. Тогда получается, что минимальный срок принятия закона Думой — примерно неделя-две (с учетом запрета принимать закон в трех чтениях на одном заседании), а максимальный срок рассмотрения по-прежнему ничем не ограничен.

Не раскрыта в законопроекте тема ответственности за предвыборные обещания. Теоретически в законе о парламенте как раз могли бы быть нормы об обязанности политических партий, прошедших в парламент, отдельных депутатов, вести свою деятельность в соответствии со своими предвыборными программами. Например, если кандидат в депутаты перед выборами заявляет, что он будет стремиться поддерживать развитие физической культуры и спорта, сохранение здоровья населения, то он не должен голосовать за разрешение рекламы пива на чемпионате по футболу. Но таких норм нет ни в действующем законодательстве, ни в законопроекте Миронова. В то же время именно норм об ответственности власти за принимаемые ею решения, за деятельность своих функционеров является актуальным вопросом для правового регулирования. Однако депутаты вряд ли сейчас способны принять закон, который может ущемлять их «права» и создавать возможность применить к парламентариям меры ответственности за принятые решения. С одной стороны, отсутствие ответственности за выступления в парламенте — добрая парламентская традиция. Но с другой, это порочный круг безответственности власти.

ВЫВОДЫ:

1. В существующей редакции закон о парламенте не будет принят Государственной Думой. Принятие подобного закона может оказаться невыгодным ни самим парламентариям, ни другим органам государственной власти.

2. Закон, подробно регулирующий деятельность Федерального Собрания, необходим. Текст законопроекта, предложенный Сергеем Мироновым, можно было бы дополнить, например, положениями об ответственности депутатов за принимаемые ими решения. В условиях действующего законодательства, однако, нельзя предусмотреть условия отзыва депутата или сенатора на федеральном уровне. Для этого нужно принимать также отдельный закон об ответственности публичных должностных лиц.

3. Законопроект содержит мало принципиально новых норм: большинство норм переписано из Конституции РФ, федеральных законов и регламентов палат парламента.