Политическая модернизация России.Письмо экспертов Президенту Медведеву.

Уважаемый Дмитрий Анатольевич!

Ваше заявление о необходимости модернизации политической системы является смелым и ответственным шагом. Никакая модернизация в России не будет успешной, если она не затронет политические институты и сферу принятия государственных решений. Более того, модернизация политической системы является решающим условием для стабильности государства в ближайшем будущем. Граждане понимают, что перемены неизбежны, и государство в России играет слишком большую роль, чтобы его оставить за рамками реформ в меняющейся стране.

То, что с политикой у нас не все в порядке, стало прописной истиной. Политическая система устроена таким образом, что работает на систематическую деполитизацию общества. Реакция населения на процессы деполитизации не заставляет себя ждать. Граждане разочарованы в текущей российской политике. Многие из них осознают, что распределение политических партий в парламенте все меньше отражает их реальные предпочтения. Они полагают, что существующие политические партии не способны в рамках нынешней политической системы в полной мере отстаивать их интересы. Так, еще в стабильном 2007-м году 62% граждан России, согласно опросам ВЦИОМ, полагало, что выборы не отражают мнение народа. Не менее опасной тенденцией является и нарастающая апатия к выборам. Граждане видят все меньше смысла в своем участии в политической жизни страны. Отказа от политического участия увеличивает отчуждение между государством и обществом. В такой ситуации призыв к модернизации со стороны государства рискует быть просто не услышанным. Парадоксально, но только скандалы с грубыми нарушениями на региональных выборах в октябре 2009 года оживили интерес к политике. В чем причины происходящего?

В 2000-е годы, при очередной трансформации политической системы, принцип представительства был принесен в жертву принципу партийности. Вместе с тем, утверждение о том, что в цивилизованной демократической стране политика – это всегда партийная политика, пусть и осмысленно, но далеко не бесспорно. Государство решило, что развитие партий важнее налаживания прямой ответственности представителей перед гражданами. Развитие косвенных форм представительства, как считалось, поможет совершенствованию партийных структур. Партийная бюрократия, действительно, смогла набирать силу, но ценой снижения контакта партий со своими избирателями. Кроме того, развитие партий обернулось остракизмом любой внепартийной политической активности. Условия для входа в политику были сделаны чрезмерно жесткими.

В итоге большинство граждан не знают своих представителей – не только в федеральных, но и в местных органах власти, то есть они не знают тех, кто призван выражать их интересы и кто управляет страной от их имени. Ключевой принцип республиканского управления – представительство – теряет свой смысл. Основная работа представителей заключается в решении проблем своих избирателей. Когда ответственность политиков перед своими избирателями становится аморфной, а контакт представителей и представляемых истончается, выполнение этой работы становится невозможным. Поэтому мы считаем, что реформа политической системы должна ставить во главу угла не только повышение качества государственных институтов и принимаемых в их рамках решений, но и возрождение принципов представительства. Граждане должны понимать, кто руководит страной от их имени, и спрашивать у них за проделанную работу.

В связи с вышесказанным, редакция Liberty.Ru предлагает произвести следующие изменения в политической системе.

1.1 В первую очередь, для развития федерализма и для возрождения прямого представительства регионов в системе принятия решений, мы предлагаем изменить порядок формирования Совета Федерации. Новая система формирования может основываться на прямых выборах сенаторов по мажоритарной системе в каждом из субъектов Федерации по одномандатным округам, где округом будет являться сам субъект Федерации. При этом право выдвижения кандидатов предлагается предоставить как партиям, так и любым другим субъектам политического процесса. Любой гражданин России, независимо от своей партийной принадлежности, должен иметь право выдвинуть свою кандидатуру в верхнюю палату парламента. Это позволит сбалансировать партийный принцип формирования Госдумы непартийным принципом формирования верхней палаты парламента и, таким образом, смягчить условия на входе в политическую систему для рядовых граждан. Представительство каждого региона в Совете Федерации будет определяться на основе принципа пропорционального представительства - пропорционально численности избирателей, проживающих на его территории.

1.2 Приблизительное распределение может выглядеть, например, следующим образом:

• Регионы с численностью избирателей свыше 3 миллионов - 5 депутатов
• Регионы с численностью избирателей от 2 до 3 млн. - 4 депутата
• Регионы с численностью избирателей от 1 до 2 млн. - 3 депутата
• Регионы с численностью избирателей от 500 тысяч до 1 млн. - 2 депутата
• Регионы с численностью избирателей менее 500 тысяч - 1 депутат

Новая система формирования Совета Федераций будет способствовать росту политизации граждан, так как они фактически вновь получат возможность выбирать своего представителя в Москве. Одновременно, данное предложение неизбежно вызовет значительный общественный резонанс, так как в каждом регионе будет широко обсуждаться отведенная ему квота на представительство в новом Совете Федерации (более крупные регионы получат больше голосов при принятии жизненно важных законов). Регионы будут заинтересованы в повышении численности своего населения, потому что будет возрастать их представительство. Также можно предположить, что новая система станет поводом для возобновления дискуссии о перспективах укрупнения регионов.

1.3 Сроки выборов сенаторов можно совместить с муниципальными выборами в регионах. Данная схема позволит повысить интерес граждан к местным выборам, так как они будут трактоваться в связке с выборами в Совет Федерации, то есть потенциальный сенатор будет идти на выборы с командой единомышленников на муниципальном уровне, которые смогут передавать "сигналы" с мест представителю в Москве. Новая система может заработать, начиная с 2014 года. В свою очередь, принятый в конце 2008 года новый порядок формирования Совета Федерации, предусматривающий избрание (назначение) сенаторами депутатов законодательных или муниципальных собраний, можно обозначить как переходный, поскольку, согласно закону, он вступает в силу с 1 января 2011 года и, таким образом, в любом случае будет действовать на протяжении трех лет.

1.4 Мы предлагаем также расширить полномочия Совета Федерации в плане отчетности перед ним членов правительства, передать ему эксклюзивное право на ратификацию всех международных договоров, а также право утверждать назначение всех послов и международных представителей Российской Федерации, главных прокуроров субъектов Федерации, главу СКП, Верховных судей и судей Конституционного суда.

Указанные изменения позволят превратить Верхнюю палату парламента в законодательный орган, реально представляющий интересы граждан, с персональной ответственностью каждого сенатора перед своими избирателями. Совет Федерации будет реализовывать принципы федерализма, заложенные в российской Конституции, его статус и авторитет резко возрастут. Мы предлагаем не вводить ограничения для сенаторов по срокам пребывания в должности, что позволить постепенно сформировать законодательную элиту страны.

 Другой элемент политической системы, нуждающийся в модернизации, - институты, определяющие функционирование региональной политики. В 90-е годы главы субъектов Федерации были заинтересованы в расширении своих полномочий, что, как считалось, усугубляло центробежные тенденции и регионализацию внутри государства. Существующая система назначения глав регионов привела к совершенно противоположной тенденции: они стали заинтересованы в сокращении своих полномочий и в понижении своей ответственности - как перед федеральным центром, так и перед избирателями. Фактически, главы регионов отчитываются за положение дел в регионе только перед Москвой.

В такой ситуации они с удовольствием переложили бы больше своих полномочий на федеральный центр. Чем меньшее функций они будут выполнять и, следовательно, чем меньше нести ответственности, тем будет для них только лучше. В результате возникла система, направленная на прогрессивный рост безответственности, в которой компетенция и желание что-то изменить и решать конкретные проблемы граждан в своем регионе уступают место банальной лояльности центру.

Кроме того, ни для кого не секрет, что назначение губернаторов по представлению партий-победительниц на региональных выборах носит фиктивный характер. Все знают, что реальное назначение губернатора происходит и будет происходить в Москве, и никак не зависит от воли жителей региона. Нам нужны ответственные главы регионов, которые решают проблемы своих регионов, а не занимаются поиском союзников в столице. Такие губернаторы и президенты, вместе с избранными сенаторами, составят настоящий кадровый резерв России, из числа которого однажды будет избран и новый президент Федерации.

2. Вместе с модернизацией региональной исполнительной власти остро стоит и проблема активизации деятельности политических партий в регионах. Региональная отделения партий слишком слабы, в них мало популярных политиков, контакт с избирателями крайне низок и их роль в решении местных проблем невелика. Проблемы оживления деятельности региональных отделений партий и повышения ответственности губернаторов должны быть решены взаимосвязанным образом.

2.1 Мы предлагаем законодательно закрепить следующие обязательные нормы:

• партия, одержавшая победу на выборах в региональный парламент, вносит на имя Президента России список на выбор из трех кандидатов в главы субъекта Федерации;
• при формировании партийного списка на выборах каждая партия обязана обозначить фамилии своих трех кандидатов в губернаторы и поставить эту тройку во главу списка;
• если после победы на выборах той или иной партии лидеры списка – кандидаты в губернаторы отказываются от губернаторского поста, то партия лишается права выдвижения губернатора, и оно переходит к следующей партии, занявшей 2-е место;
• президент России не может не назначить кого-либо из первой тройки списка главой региона.

2.2 Назначение губернаторов следует не относить к окончанию их сроков полномочий (когда партия выигрывает на выборах в Законодательное собрание сегодня, а к вопросу о губернаторе возвращается, например, через два года, утрачивается актуальность), а решать сразу после выборов. Во время переходного периода у части действующих губернаторов будут сокращены сроки полномочий, но затем процесс синхронизируется и войдет в график, когда срок полномочия губернатора будет привязан к сроку регионального парламента.

2.3 Таким образом, голосуя за партию на местных выборах, избиратели уже заранее будут знать, кто будет кандидатом в губернаторы или президенты субъекта Федерации. Повысится ответственность партий перед населением и актуальность выборов в региональные парламенты. Фактически, они превращаются в опосредованные выборы глав субъекта Федерации. Выборы станут соревнованием содержательных программ, направленных на решение региональных проблем, не просто партий и их кандидатов, а потенциальных губернаторов. Можно также закрепить законодательно, чтобы партии могли включать в списки не только кандидата в губернаторы, но и тех, кто займет остальные ключевые позиции в администрации или региональном правительстве.

2.4 Новая конструкция региональных выборов поставит барьер на пути порочной технологии использования во главе списков "паровозов" и "гастролеров", поскольку первый номер списка в случае победы переходит на пост губернатора, а в случае отказа партия лишается этого права. Федеральным лидерам политических партий будет не выгодно возглавлять списки своих региональных отделений на выборах в региональные парламенты, как это происходит сейчас (например, на выборах 14 марта 2010 В. Жириновский возглавил списки ЛДПР во всех регионах кроме Курганской области, где общеобластная часть списка просто не предусмотрена).

3. В модернизации нуждаются и механизмы финансирования политической партии и российской политики в целом. С одной стороны, партии получают финансирование от государства, с другой, и это ни для кого не секрет, они получают существенные доходы по различным теневым схемам. Государственных средств на проведение избирательных кампаний, поддержание контакта с избирателями в перерывах между выборами и развитие региональных отделений им не хватает.

3.1 Во-первых, мы предлагаем принять решительные меры в сторону повышения прозрачности всех доходов и расходов политических партий и политиков. Все источники финансирования российской политики должны быть открытыми и выведены из тени. Политическим активистам, экспертам, сотрудникам обслуживающим российскую политику "мозговых центров" пора также начать получать "белые" зарплаты.

3.2 Во-вторых, мы считаем, что финансирование партий должно осуществляться прежде всего на основе добровольных пожертвований граждан, а не государства. В отборе жизнеспособных политических образований должны участвовать экономические причины. При этом максимальную сумму пожертвований от одного гражданина, конечно, можно ограничить определенной суммой. Сбор пожертвований на политическую деятельность – один из ключевых элементов организации общества, где граждане участвуют в политике, чтобы отстаивать свои интересы. Если граждане не готовы жертвовать своим партиям и кандидатам деньги, то это означает, что они не готовы разделять их ценности и идеологию. Отсутствие в российской политике добровольных и открытых пожертвования граждан политическим партиям – одна из фундаментальных причин плохой связи партий со своими избирателями. В ситуации, когда большинство денег в тени, у партий просто не стимула идти к избирателям. Они могут решать вопросы с финансированием посредством административных или коррупционных мер или, как это широко практикует в регионах, найти на местах коммерсантов и отдать им партийный бренд по франчайзинговой схеме. Агитационные кампании, совмещенные со сбором средств, станут хорошим поводом для партий изучать реальные, а не мнимые проблемы граждан и заниматься их решением. Зависимость от финансовой поддержки со стороны граждан заставит партии учиться работать с простыми избирателями, в том числе и через Интернет.

3.3 Следует понимать, что в ситуации, когда деятельность политических партий и проведение избирательных компаний оплачивается самими гражданами, а не государством, любые административные ограничения, направленные на регулирование присутствия политических партий и кандидатов в СМИ, являются неоправданными. Более того, они будут искажать политические предпочтения граждан. Собирая средства у граждан и покупая на коммерческой основе время в теле - и радиоэфире федеральных и региональных медиа для прямых обращений к своим избирателям, партии смогут перманентно проводить политические кампании, вне зависимости от электоральных циклов. И они должны иметь возможность для этого.

3.4 Естественно, покупать эфир смогут только те политические силы, которые собрали достаточно средств, а, следовательно, пользуются наибольшей популярностью среди населения. Граждане тем самым будут решать из своего кармана, какие партии и какая политика им нужна. Поэтому эфир для политической рекламы и обращений политических партий и кандидатов должен свободно и постоянно предоставляться на коммерческой основе, как во время избирательной кампании, так и между электоральными циклами. Исключение может быть сделано для политических дебатов между кандидатами во время избирательных кампаний. Государство должно гарантировать всем зарегистрированным кандидатам в период выборов свободное участие в открытых теледебатах на телевидении.

Изменение принципа финансирования политических партий будет означать немедленный конец для некоторых политических сил, но тяжело придется и крупным партиям. Тем не менее, мы считаем, что это необходимая мера для налаживания нормальной конкуренции в нашей политике, а также способ избавить политическую систему от партий-призраков, которые живут только за счет того, что они пользуются "популярностью" у государства, и теневых доходов.

Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Сейчас Вы располагаете уникальными возможностями для проведения модернизации политической системы. Вряд ли такие возможности были у какого-либо другого лидера России. Мы надеемся, что Вы учтете наши предложения и что они послужат во благо России и ее будущего процветания.