ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Приведенное Заключение, посвященное Постановлению Правительства РФ, явившемуся собранием огромного количества ошибок разного вида, подготовлено 30.11.2012 года.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по содержанию комплекта документов, объединенных в Постановлении Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»»

Заключение подготовлено в связи с тем, что последствия многих ошибок, допущенных разработчиками очередной системы оценки исполнительной власти субъектов РФ, реально проявятся только к маю 2014 года. Заключение состоит из следующих разделов:

-Предыстория вопроса.

-Ошибки общего и организационного характера

-Ошибки методологического характера.

-Ошибки методического характера.

-Выводы и предложения.

1. Предыстория вопроса.

1.1. Определение В.В. Путиным основных требований к организации оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

14 декабря 2011 года на встрече Председателя Правительства РФ с журналистами в программе программы "Разговор с Владимиром Путиным" Е.М. Примаковым был задан вопрос об оценке деятельности губернаторов и мэров, в частности о возможном учете в качестве критерия их работы процента, который завоевала в их регионе "Единая Россия".

В.В. Путин ответил следующее:

«…В Правительстве сейчас разработан перечень критериев, которые оценивают или могут быть положены в основу оценки деятельности губернаторского корпуса, конкретно губернаторов, и там нет позиции, связанной с результатами выборов. Это критерии, связанные с экономикой и социальной сферой, прежде всего. Там длинный список различных показателей. Мы долго работали над выработкой этого перечня, перечня этих критериев, и он достаточно взвешенный». «Повторяю еще раз, прежде всего там речь идет о социально-экономических показателях региона». «Что же касается выборов, то там, где напрямую губернаторы участвовали в выборах и не добились положительного результата, все-таки это говорит об уровне поддержки или об отсутствии такой поддержки со стороны граждан, проживающих в той или другой территории. И в некоторых случаях я бы на месте руководителей регионов подумал, не подать ли Президенту прошение об отставке». «Но, повторяю, критерии, чисто производственные, у нас выработаны, и там нет показателей, связанных с выборной или предвыборной ситуацией».

Таким образом, В.В. Путиным были четко обозначены критерии, по которым должны оцениваться главы субъектов РФ. В обобщенном виде требования к критериям можно определить как:

- оценки должны касаться конкретной деятельности губернаторов,

- оценки должны быть связаны с социально-экономическими показателями региона,

- критерии должны быть чисто производственными,

- критерии должны отражать конкретные результаты,

- результаты оценки могут быть использованы в практический деятельности,

- деятельность губернаторов должна поддерживаться населением.

Однако, в дальнейшем выяснилось, что представленные в материалах Минрегиона критерии оценок не соответствуют указанным требованиям.

1.2. Указания по итогам селекторного совещания Председателя Правительства РФ от 10 января 2012 года.

Сложившееся несоответствие было отмечено Председателем Правительства РФ на селекторном совещании 10 января 2012 года. В частности, На совещании В.В. Путин в наиболее полной форме изложил свое видение принципов оценки деятельности исполнительной власти субъектов РФ и потребовал ускорить процесс разработки новых критериев оценки их эффективности. Кроме указанных выше были отмечены следующие:

- оценивается деятельность губернаторской команды управленцев,

- оценки должны быть прямо связаны с социальным самочувствием граждан,

- должна учитываться активность регионального руководства,

- оценки должны строиться исходя из реальных (а не «квази») положительных результатов при сравнимости условий деятельности исполнительной власти регионов,

- оцениваемые результаты деятельности должны напрямую отражаться на уровне жизни населения региона,

- должны использоваться в качестве критериев такие показатели, как привлечение инвестиций, укрепление собственного налогового потенциала, реализует проекты развития,

- должна учитываться слаженность работы всех уровней власти региона,

- система оценки должна стимулировать регионы к сбалансированному развитию,

- система оценки должна быть комплексной,

- должна учитываться политическая составляющая деятельности губернаторов,

- оценка развития экономического потенциала региона должна, прежде всего, иметь человеческое измерение.

В.В. Путин отметил, что: «От того, как себя чувствуют регионы, как они развиваются, зависит самочувствие и развитие всей страны». «Новый механизм оценки региональных органов исполнительной власти должен разрабатываться в тесном, в самом тесном контакте с общественностью, с предпринимательскими кругами, с объединениями профсоюзов». «Я прошу Минрегион, Минфин вместе с Минэкономразвития ускорить разработку новых критериев методики оценки эффективности деятельности регионов».

На осуществление работы по подготовке новой системы оценки деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации было дано три месяца. Подготовка новой системы оценки происходила на фоне выборов Президента России, в условиях, когда появлялась дополнительная информация, исходящая из программных заявлений, идущей смены руководства министерств и ведомств.

В результате, представленная в апреле 2012 года схема оценки не отвечала большинству указанных В.В. Путиным принципов, в том числе и программных, отвечающих особенностям регионов.

1.3. Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. №1199.

Указ Президента Российской Федерации внес систему в проведение мероприятий по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Были определены:

- программные показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,

- доклады о фактически достигнутых значениях показателей представляются высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации,

- Правительство Российской Федерации осуществляет подготовку методики сопоставления значений указанных показателей,

- Правительство Российской Федерации представляет доклад по итогам за год с учетом динамики показателей за трёхлетний период.

На основе Указа Президента РФ и был подготовлен Правительством РФ комплект документов в виде Постановления и Приложений. Ниже рассматриваются основные недостатки входящих в этот комплект документов.

Выводы по разделу 1. 

 Указания и замечания В.В.Путина очень полно и конкретно указывают, какие принципы и показатели должны стать организационной основой системы оценки деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особое внимание им было уделено комплексности оценки по конкретным результатам деятельности коллектива управленцев под руководством губернатора, направленных как на улучшение жизни населения субъекта Федерации, так и на улучшение производственной деятельности самих органов власти всех их уровней.

2. Ошибки общего и организационного характера.

К сожалению, указанные выше подходы не были реализованы в итоговых документах уже на уровне описания общих и организационных характеристик процесса получения итоговых оценок. Более того, было допущено множество ошибок именно общего и организационного характера. Ниже приводится часть из них:

2.1. Название Правил предоставления грантов допускает вывод о возможности поощрения плохо работающих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

2.2. Термин «Грант» означает выделение средств для достижения конкретного результата с последующим отчетом их использования. В анализируемых документах отсутствуют данные о порядке предоставления заявок на грант и порядке контроля за расходованием выделенных средств.

2.3. Система оценки в анализируемых документах фактически представлена как конкурс на получение грантов. Однако ни порядок подведения итогов, ни конкурсная комиссия не обозначены. Указано лишь, что Министерство регионального развития РФ вносит до 1 мая в Правительство РФ согласованный проект акта о выделении грантов, что противоречит Указу Президента РФ от 21.08.2012г. п.3б.

2.4. Поскольку по итогам 2012 года будут использоваться только имеющиеся данные «Росстата» общего характера, будет осуществлён не конкурс результатов работы, а распределение субсидий части регионов сходное с распределением премий.

2.5. В связи со случайностью выбора индивидуальных показателей, начиная с подведения итогов 2013 года, теряется возможность полноценного сравнения результатов. В результате этого процесс приобретает черты лотереи.

2.6. Из процесса подведения итогов исключены общественность, предприниматели, профсоюзы, участие которых специально оговаривалось В.В. Путиным.

2.7. Отсутствуют производственные показатели работы коллектива (команды) губернатора, характеризующих его как эффективно работающий механизм подготовки, принятия и реализации решений по государственному управлению и регулированию.

2.8. Вся совокупность предложенных разработчиками показателей не позволяет получить комплексную и всестороннюю оценку деятельности органов исполнительной власти.

2.9. Нет показателей, характеризующих разные уровни организации государственного управления и регулирования в органе власти.

2.10. Показатели слабо привязаны к конкретной деятельности по повышению уровня жизни населения.

2.11. Процесс перехода к получению полноценных итогов оценки регионов растянут на 4,5 года, так как, согласно методике, должны использоваться данные за 4 года.

2.12. Не учитываются планы по реализации местных проектов на будущие три года от отчетного, что предусмотрено Указом Президента РФ. Перечисление ошибок и недочетов общего и организационного характера можно продолжить. Однако, по моему мнению, уже представленных выше достаточно, чтобы получить представление об их характере и многочисленности.

Выводы по разделу 2.

Складывается впечатление, что разработчики системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации исходили из каких-то своих, отдельных от указаний Президента РФ, критериев организации порученного им дела. Возможно, что сказалась работа в предшествующие годы, которая, судя по всему, оказала особо сильное влияние на методологические и методические основы указанной системы.

3. Ошибки методологического характера.

Поскольку методики оценки деятельности органов власти проработаны в научной литературе крайне слабо (в основном на уровне первичных приближений и гипотез), то разработчикам пришлось использовать подходы, характерные для других сфер обеспечения функционирования социума и не учитывающие исключительную специфику организации и функционирования властных органов. В методологическом смысле, порядок получения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ за год не претерпел существенных изменений и построен на тех же методологических ошибках. Например, в основу оценки разработчиками новой методики вновь были положены не конкретные результаты, и даже не их первичная формализация, а усреднённые сравнения отношений (разностей) процентов по показателям за несколько лет. Попытка не творчески применить изложенные в Указе Президента РФ показатели также привела к методологическим просчетам.

Обозначу некоторые из них:

3.1. Систематизируя информацию из анализируемых документов, методологию получения оценки, использованную разработчиками, можно описать следующим образом: Ранжирование органов исполнительной власти субъектов РФ на основании измерений усреднённых темпов изменения значений показателей, связанных с отдельными сторонами жизни регионов за 4 года. Первые 20 из этих регионов поощряются нецелевыми денежными субсидиями. Термин «эффективность» при этом используется для благозвучия. Как видно, прослеживается поверхностное отношение к сущности процессов государственного управления и регулирования в регионах страны, что приводит к увеличению недостоверности созданной системы оценки органов исполнительной власти. Рассмотрю некоторые замечания подробнее.

3.2. Методологическую основу предложенной разработки составляют такие ошибочные допущения, как:

1) Основные показатели равнозначны и независимы,

2) При рассмотрении отношений (или разностей) значений показателей в динамике их первичные результаты не нивелируются,

3) Данными социологических опросов нельзя манипулировать, а поддержка власти населением является показателем, характеризующим работу власти по улучшению качества жизни населения и т.д.

3.3. Разработчики методики повторяют ошибочные подходы, практиковавшиеся в последние годы в Мирегионе, когда за основу сравнения регионов бралось представление о том, что изменения в динамике социально-экономических показателей региона за длительный период времени, соответствуют изменениям эффективности работы органов власти.

Фактически сравнивались абстрактные изменения(«темп») динамик изменений. Подобный подход не только отрывает оценку от реальной работы, но лишает всякого смысла попытки использования руководством страны полученных оценок в процессе управления регионами.

3.4. Авторы методики не понимают, что если условия существования населения в различных субъектах Федерации наложили отпечаток даже на генотип населения, то нельзя это население рассматривать как физиологически одинаковое. В том числе поощрять или наказывать за эту неодинаковость. То же самое можно сказать об особенностях климата, наличие полезных ископаемых, географического положения, исторических особенностях и т.д.

3.5. Зависимые и коррелирующие между собой показатели сравнения субъектов Федерации, неизбежно отразят сложившиеся естественным путем различия в большей степени, чем проявления усилия властей. На значения показателей больше влияют различные внешние циклы и факторы, нежели работа администраций субъектов Федерации. Более того, влияние на состояние и развитие социума не ограничивается только деятельностью региональных властных структур, но множеством внешних и внутренних субъектов управления. Поэтому оценка эффективности деятельности исполнительной власти должна даваться на основании оценки их влияния на указанные факторы, использования их особенностей для целей регионального государственного управления и регулирования. Иначе оценка будет недостоверной. Например, развитие малого и среднего бизнеса прямо зависит от наличия и состояния на данной территории крупного бизнеса, так как именно он коренным образом влияет на состояние платёжеспособного спроса населения. Некоторые направления деятельности местных властей или состояния регионального сообщества находятся под прямым регулированием из федерального центра. Например, образование, связь, здравоохранение, показатели рождаемости, осуществление крупных федеральных проектов и т.д. Подобное регулирование может свести на нет, любые местные проекты и инициативы. Тем не менее, методика возлагает ответственность за их состояние на региональную исполнительную власть.

3.6. К оценке эффективности предложенная методика не имеет отношения, так как при её использовании сравниваются не результаты, достижения, затраты, соотношения доходов и издержек, а нивелированные усредняющими индексами темпы динамики изменений значений случайных показателей. Подобный подход переводит оценку реальной деятельности в сферу оценки статистической погрешности. Но, поскольку год как период для оценки крупных изменений мал, то при попытке статистически соотнести малые изменения, различия индексов неизменно оказываются в границах «статистического шума», то есть малодостоверны.

3.7. Поскольку ряд основных и индивидуальных показателей являются зависимыми друг от друга (или коррелируют между собой) и изменяются сходным образом, возникает эффект удвоения и даже утроения показателя. В результате отдельные участники получают необоснованное преимущество, связанное только с особенностями методики оценки, а не с лучшей работой.

3.8. Сама основная формула подведения итогов, используемая, как основание ранжирования регионов, имеет ряд существенных недостатков, которые не позволяют считать результат объективным при любом исходе.

3.9. Сама идея положить в основу оценки динамику показателей, которые берутся как разность значений отчетного года и предшествующих отчетному лет, не выдерживает критики. Например, пять основных показателей (1, 2, 3, 6, 10) не только зависимы друг от друга и практически не зависят от работы исполнительных властей регионов, но и описываются сходными кривыми. В результате разности значений показателей различных регионов не различаются. В связи с этим на первый план при оценке выдвигаются индивидуальные показатели, которые составляют 20% оценки. А, так как количество индивидуальных показателей по группам различно, и вероятность их выбора субъектами Федерации разная, неизбежно возникнет ситуация когда между собой будут соревноваться регионы (как минимум 3 полностью независимых по индивидуальным показателям группы) по несравнимым показателям. Возникает ситуация «великой битвы кита, слона» и, видимо (по Экзюпери), удава.

3.10. На значения показателей объективно влияют различные экономические, демографические, социальные и другие циклы. Причем в ряде случаев сильнее, чем возможное влияние местной исполнительной власти и не синхронно в разных регионах.

3.11. Рассматривая данные соцопросов о величине поддержки деятельности исполнительной власти субъекта Федерации населением как основной показатель, разработчики методики допускают методологическую ошибку, поскольку изменения значений этого показателя в первую очередь зависят от информационной деятельности PR-подразделения исполнительной власти и её противников, а не от реального улучшения/ухудшения жизни населения.

3.12. Мы живем в такие времена, когда исход дела часто решают мгновения. Так почему в оценке деятельности властей регионов используются подходы середины прошлого века.

Выводы по разделу 3.

 Ограничусь двенадцатью пунктами, так как, по моему мнению, и так уже достаточно освещён характер методологических ошибок разработчиков комплекта анализируемых документов.

4. Ошибки методического характера.

4.1. Пункты 16, 17, методики требуют рассматривать результаты отдельных регионов в сравнении со среднероссийскими. Поскольку средняя оценка является основой ранжирования для поощрения, то автоматически считается, что всё, что выше среднего (в том числе и 20 поощряемых) эффективно.

4.2. Сумма гранта определяется частью всего объема средств, выделенных для поощрения, выявленной исходя из отношения между разностью оценки участника и средним арифметическим оценок всех участников и суммой всех разностей оценки участника, входящего в первые 20 по ранжированию, и средним арифметическим оценок первых 20 участников. Подобный подход не просто усложняет подсчет, а ставит его в зависимость от оценок однозначно неэффективных региональных властей.

4.3. Более того, поощрение именно 20-ти, вне зависимости от их реальной эффективности, предполагает, что по принятым показателям субъекты находятся в равных условиях. На самом деле это условия лотереи.

4.4. Пункт 8 Методики предполагает использование данных за 4 года (расчетный + 3 предыдущих). То, что при подведении итогов будут использовать длительные временные интервалы для сравнения значений показателей, уводит органы власти от ответственности за результаты работы. В данном случае, при оценке органов власти с выборным первым лицом, полученная оценка будет почти ежегодно включать данные, относящиеся к управленческому циклу их предшественников. Поэтому оценки будут объективны (как относящиеся только к работе оцениваемого) лишь один раз – на пятом году работы, т.е. перед переизбранием губернаторов.

4.5. Непонятно, почему рассматриваются доходы населения в целом, а не бюджетников, которые реально зависят от местных властей.

4.6.Пункт 12 методики требует считать увеличение значений по показателям 1-5, 7, 8 и 11 рассматривать как нечто положительное и считать проявлением хорошей работы исполнительной власти региона. А рост по пунктам 6, 9,10 – ухудшение работы исполнительной власти.

4.7.Пункт 18 – требует рассматривать максимальным и минимальным значением в целом по стране.

4.8. Средний темп роста по показателям рассчитывается на основании отношений значений показателя (пункт методики 8). И это при том, что в пункте 11, в случае отсутствия значения по какому-либо показателю региона, его должны считать равным 0. Разработчиков не смущает, что в этом случае практически все результаты конкурса не будут иметь смысла (деление на 0). Правда, некоторые авторы предлагают в результате подобного деления предположить возникновение новых виртуальных единиц измерения, что, в конечном итоге, ведёт к полному произволу считающего (полушутка математиков).

4.9. Непонятно, что имели в виду разработчики во втором абзаце пункта 14, где предложили(!) органам власти субъектов Федерации при выборе индивидуальных показателей для сравнения с соперниками по конкурсу «ориентироваться на показатели, отражающие преодоление существующих проблем»?

4.10. Любопытно, деление бюджетников на отдельные группы с последующим учетов в соревновании только одной из них (не более одного показателя по группе – п.14 Методики). То есть, повысили, примеру, медикам зарплату – и достаточно для победы на этот год. В следующем повысим учителям!

4.11. Возможны как положительная, так и негативная интерпретации показателей, что противоречит пункту 12 методика, трактующему их однозначно. Например, возрастание значения показателя 3 (объем инвестиций в основной капитал), предполагает прирост значения показателя 2 (рост населения), увеличение значения по показателю 10 (смертность населения) и ещё ряд связных изменений значений. Однако резкий прирост населения, как следствие привлечения рабочей силы из других регионов, приведет к росту числа сбоев в социальной инфраструктуре региона (негативный фактор) и ростом смертности пришлого населения (негативный фактор).

4.12. Если нет резких социальных изменений в каком-либо отдельном регионе, то значения группы показателей народонаселения (1, 2, 10 основных показателей) по всем регионам изменяются синхронно, хотя и различаются в абсолютных значениях.

Выводы по разделу 4.

Поневоле возникает вопрос о том, как подобные документы вообще могли быть согласованы и представлены на подпись? Крайне сомнительно, что в этом виноваты только кадровые перемены в Министерстве регионального развития Российской Федерации.

5.Выводы и предложения.

Анализируемые документы не выдерживают даже первичного критического анализа, что свидетельствует о низком уровне компетентности исполнителей. Некоторые специалисты считают, что серьёзной задачи по разработке новой методики оценки исполнительной власти субъектов РФ руководством и не ставилось. При этом высказывались ниже приведенные или подобные им гипотезы:

- Складывается впечатление, что вся эта система создавалась, чтобы замаскировать необоснованность распределение грантов господдержки между регионами в условиях неспособности ответственных лиц, назначенных на основании распоряжения по итогам селекторного совещания от 10.01.2012, в установленные сроки качественно выполнить задание.

- Или вот, например, если для оценки деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации достаточно данных Росстата, то зачем передавать подготовку итогового документа (да и методики тоже) в Минрегион? Поневоле представляется, что причина этого – существование целого департамента, оставшегося не у дел после декабря 2011 года. Видимо поэтому и был так некачественно подготовлен Указ Президента от 21.08. 2012, и возвращены в новую методику основные принципы оценки, дискредитированные в прежние годы.

- Все несуразности материалов Постановления Правительства – это результат дремучей некомпетентности исполнителей. В результате оказалась скомпрометированной и сама идея необходимости оценки деятельности исполнительной власти субъектов Федерации, поскольку при таком подходе оценка не может быть объективной.

- Возможно, что это прикрытие происходящих в Администрации Президента преобразований, направленных на улучшение аналитических возможностей в связи с введением выборности глав регионов и т.д.

Достоверны ли эти гипотезы, судить не мне, однако, как ещё объяснить появление подобных анализируемым документов, нежели нежеланием вникать в их содержание визировавших их ответственных лиц.

Основные предложения указаны в статье, направленной в Ваш адрес весной. Поэтому ограничусь следующими дополнениями:

5.1. Оценка качества (эффективности) реального производства исполнительной власти возможна только при наличии производственного стандарта.

5.2. Для того чтобы осуществлять объективный контроль за деятельностью органов исполнительной власти регионов федеральному центру необходимо наличие узаконенных стандартов порядка их деятельности, хотя бы на среднем и низовом уровне ответственности. Затраты на поддержание объекта в рамках стандарта при осуществлении управляющих и регулирующих воздействий на социум (проекты, сопровождение, корректировка и т.д.) и должны лежать в основе оценки эффективности. Измеряя затраты потенциала деятельности по различным типам целеполагания и соотнося их с численностью населения получает федеральный центр нужную оценку. При этом, постоянное увеличение объема обобщенного потенциала деятельности в денежном эквиваленте – главная организационная задача органа государственного управления и регулирования.

5.3. В зависимости от типа целеполагания различают базовый, главный, диспозиционный и ситуационный потенциал деятельности органа исполнительной власти. Именно на показателях, позволяющих их оценить, и нужно строить методику оценки региональных органов власти. Надеюсь, что это краткое «Заключение» принесет пользу при планировании дальнейшей работы по оценке деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

А.И.Васильев