Есть еще у полпредов дела

Путин дистантно общается с полпредами 

13 мая 2000 года Владимир Путин подписал указ о полпредах президента в федеральных округах. Эффективный государственный институт сыграл заметную роль в укреплении российского суверенитета.

Революционный институт нулевых годов

Новый институт заменил должности полпредов президента РФ в регионах, созданных указом Бориса Ельцина в период 1991–1992 годов. В ряде республик (Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан) они так и не были назначены. В 90–е годы расцвел парад суверенитетов, усилились центробежные настроения, местные законы вступили в конкуренцию с федеральными. Воздвигались внутренние барьеры по вывозу или ввозу продтоваров из одного региона в другой. На родине первого президента РФ даже собирались приступить к печатанию собственных денег.

К 2000 году внутренние конфликты на территории нашей страны завершились и возникли иные реалии. Директор Института политических исследований (ИПИ) Сергей Марков, можно сказать, стоял у истоков создания нового института, а именно: участвовал в подготовке концепции указа. «По тем временам это был поистине революционный шаг, – говорит он. – Задачей полпредов президента стало принуждение губернаторов к подчинению центральной власти. А именно обеспечение подчинения региональных представительств федеральных структур от глав субъектов РФ к руководству данных федеральных структур».

Речь шла о представительствах ФСБ, МВД, Центробанка, налоговой и таможенной служб, основных федеральных телеканалов – от двух до трех десятков ключевых структур. К концу 90–х годов все они оказались под главами областей и республик, а не федеральных министров. Россия переживала полураспад, поэтому губернаторы подгребали под себя все, что плохо лежало. В данном случае представительства центральных органов власти. Какое уж тут единство страны? Получается, что президент РФ дает распоряжения министрам, те доводят их до регионов, а здесь выполняют приказы губернаторов.

По Конституции же президент – глава государства, который в числе прочего обеспечивает согласованность функционирования органов госвласти и органов местного самоуправления. В границах федеральных кругов и нужно было организовать контроль за исполнением поручений президента, федерального законодательства, по надзору и аналитике за внутриполитической, межнациональной и межконфессиональной ситуацией.

В функции полпредов входит организация работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, исполнению решений федеральных органов госструктур, обеспечение кадровой политики Президента. Они готовят регулярные доклады о состоянии нацбезопасности в федеральном округе, о политическом, социальном и экономическом положении и предлагают соответствующие меры.

Чтобы восстановить единство Российской Федерации, главе государства потребовалось осуществить политическую революцию, – так оценивает Сергей Марков тогдашнюю ситуацию.

Силовики, примите округа!

Как нарезались федеральные округа? Предложения звучали разные, вспоминает политолог. Например, формировать их на основе территориальных экономических областей, чтобы обеспечить экономическое и политическое единство. Но этот принцип был отвергнут Президентом. Он исходил из того, что сетка экономических и политических единиц в федеральных округах не должны совпадать. Почему – понятно. Чтобы не создавать риска концентрации экономической и политической власти в одних руках, объясняет политолог. При возможных кризисных ситуациях это чревато угрозами сепаратизации и распада страны.

В 2000 году было создано семь федеральных округов: Центральный, Северо–Западный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный и Северо–Кавказский. В последний входили регионы «некавказского происхождения» (Калмыкия, Волгоградская и Астраханская области), поэтому в том же году его переименовали в Южный ФО.

Через десять лет число округов выросло за счет выделения из ЮФО республик Северного Кавказа. Вместе со Ставропольским краем они составили Северо–Кавказский ФО.Девятый федеральный округ, Крымский, появился в 2014 году в результате присоединения Крыма к России, но просуществовал недолго. Через два года его включили в ЮФО. Еще одно изменение коснулось Сибирского ФО, из которого в 2018 году исключили Бурятию и Забайкальский край, пополнившие Дальневосточный ФО.

Сегодня федеральных округов восемь. Самый большой по площади – Дальневосточный (2/5 территории страны), затем – Сибирский (1/4 территории РФ), самый компактный – Северокавказский (около 1 процента). По населенности первенствует Центральный (39,4 миллиона человек), на втором месте – Приволжский с 29,2 миллиона, меньше всего (8,37 миллиона жителей) – в Дальневосточном ФО.

Характер поставленных задач обусловил и выбор кандидатов на должности полпредов. В нулевые годы на них назначали нередко силовиков, естественно, представителей сильного пола. Единственное исключение – Валентина Матвиенко, возглавлявшая СЗФО в 2003 году.Чаще всего постпреды менялись в СКФО. Если в среднем в каждом федеральном округе за 20 лет сменились по пять представителей, то столько же в Северо–Кавказском округе сменилось за 10 лет.

Полномочный представитель Президента в ФО имеет статус федерального госслужащего. Он назначается, непосредственно подчинен, подотчетен и освобождается от должности Президентом РФ и входит в состав его Администрации.

Толчок к развитию федерализма

В структуру АП РФ входит и аппарат полпреда. В его составе замы и помощники полпреда, главные федеральные инспектора, начальники департаментов и представители президента в квалификационных коллегиях судей, назначаемые из числа главных федеральных и федеральных инспекторов.

Поначалу, вспоминает Сергей Марков, разные экономические структуры и группы влияния в регионах пытались взять под свою опеку полномочия полпредов в ФО, но федеральная власть всегда жёстко блокировала эти поползновения. Федеральные инспектора пытались отщипнуть экономической власти и столица им давала знать, что этого делать не стоит.

Другое противоречие возникало по мере успешной реализации стратегической миссии. Возвращение всех региональных органов ключевых структур власти в подчинение федеральных ведомств как бы вымывало силовой потенциал института полпредов президента и постепенно превращало их в регулятивный инструмент. Цель восстановления единства Российской Федерации была достигнута. Дальше пошли более рутинные задачи, хотя контроль за реализацией решений федеральных органов и сегодня столь же актуален, как и 20 лет назад. Были и другие поручения, например, формирование кадрового резерва, но тут, по мнению Сергей Маркова, не все получилось.

Не слишком ли много контролирующих органов на местах? Есть ведьГенпрокуратура, прокуроры субъектов РФ, МВД, ФСБ, Общероссийский народный фронт. «Полпреды – вот такое государево око, но не прокуратуры, а в рамках личной системы президентской вертикали, – отвечает глава Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Алексей Диденко.

Это подфедеральный уровень, крайне необходимый тогда. Мы помним, как Ельцин говорил «берите суверенитета, сколько сможете взять». Наша федерация рождалась в тяжелых родах. Да и юность ее была очень трудной. Сложность управления в наших условиях, такое количество часовых поясов, число субъектов РФ, огромность территории, такой поликонфессиональный и полиэтнический состав существенно отличает Российскую Федерацию от других федераций, – говорит депутат.

Чтобы обеспечить территориальную целостность, независимость и безопасность государства, необходимо иметь центральную власть с очень серьезными полномочиями. Тем более всеобъемлющими, чем сложнее и разнообразнее Федерация. Наш институт федерализма получил новый толчок к развитию с введением института полпредов Президента в округах. Появление такого надсубъектового или подфедерального уровня было абсолютно справедливым, логичным и весьма своевременным подходом, считает он.

Форс–мажор активирует роль полпредов

В целом большинство экспертов ретроспективно высоко оценивают значимость данного института в современной истории России, а вот относительно его нынешней роли в системе управления есть разные суждения.

«Сейчас это по сути дополнительный институт контроля», – говорит Сергей Марков. В этом с ним солидарен и директор Международного института политической экспертизы Евгений Минченко. «Полпреды выполнили в начале нулевых годов задачу приведения в соответствие регионального законодательства к федеральному, – констатирует он. Сегодня же их функционал, мягко говоря, не очевиден. Его надо или отменять, или распространить на все округа практику Дальневосточного ФО, где полпред совмещает должность вице–премьера».

Но все же, дополняет Сергей Марков, такой резервный, даже спящий, институт нужен государству как стратегический запас тушенки на случай голода. В случае острого политического кризиса или другого форс–мажора он немедленно выйдет из тени и сыграет свою роль.

Депутат Госдумы Алексей Диденко не согласен с тезисом о том, что институт утратил свое значение. «Такое мнение не обосновано, возражает он. И ошибочно, потому что любое федеративное государство, каким по Конституции является Россия, предполагает систему перераспределения управленческой власти и полномочий в центре и на местах.

Это как бы всем понятная парадигма. В федеративных государствах, кроме, допустим, федеративных штатов Микронезии, есть очень большие по площади и разнообразию территории. И в ФРГ, и Бразилии, и США. Но даже эти страны, по сравнению с Россией можно с некоторой натяжкой назвать компактными».

Депутат считает, что от института полпредов не только не надо отказываться, а наоборот, желательно совершенствовать в новых условиях. Сегодня, в чрезвычайной ситуации, он получил новое звучание, обращает внимание Алексей Диденко.

Из–за асимметрии и очаговости развития эпидемиологической ситуации по регионам разные субъекты начали принимать разнообразные по степени ограничения меры. Глава государства наделил губернаторов дополнительными полномочиями в борьбе с короновирусом. Но в своем обращении он также напомнил и о дополнительной ответственности, о необходимости подходить гибко и принимать в каждом отдельно взятом субъекте меры, адекватные угрозе.Постоянный мониторинг за принятием мер, контроль за обстановкой и реализацией поручений Президента осуществляют полпреды.

Механизм донастройки власти по-прежнему актуален

Считать, что этот институт анахроничен – глубокое заблуждение. Никогда не известно, с какими вызовами столкнешься. Мы готовились к пожарам, наводнениям, землетрясениям, а беда пришла с другой стороны и в другую дверь, отмечает депутат.

На официальных сайтах полпредов в округах сегодня в первых строках тема борьбы с коронавирусом. Полпреды президента координируют усилия администраций субъектов по обеспечению готовности медучреждений к оказанию медпомощи больным COVID–19, информируют об индексах самоизоляции населения и других необходимых мерах противодействия инфекции. Владимир Путин поручил им жестко пресекать любые факты спекуляции, монопольного взвинчивания цен на товары.

«В этих условиях востребовалась оперативная донастройка организации управления в округах, резюмирует Алексей Диденко. Целый ряд поручений Владимир Путин дал 30 марта на совещании с полпредами. Они играют очень важную роль в синхронизации действий на местах, налаживании бесперебойного товарооборота между регионами. Мы же видели, что некоторые субъекты недавно закрыли границы региона, чего по Конституции не имели право делать. И полпреды в округах эту коллизию оперативно купировали».

Так что этот институт нужный, эффективный, полностью себя оправдывающий. И может быть даже нужно подумать о том, чтобы он получил какой–то новый импульс развития.

А вот наделять постпредов дополнительными экономическими полномочиями не стоит. Дальневосточный федеральный округ – исключение. Здесь совмещение должностей постпреда с вице–премьерской говорит лишь о стратегической, геополитической, социально–экономической значимости развития этого субъекта. Макрорегион сталкивается с серьёзнейшими угрозами и вызовами, потому и отношение к нему особое. Просто в данном случае власть подчеркивает, что это территория особого внимания.

Встроенность института в президентскую вертикаль помогает главе государства донастраивать этот механизм, наделять или изымать какие–то дополнительные полномочия, давать особые поручения. Поправки в Конституцию, которые Госдума приняла, одобрили субъекты и Совет Федерации, вводят новую категорию – единую систему публичной власти.

После того, как пройдёт голосование, я уверен, Конституция будет большинством населения поддержана, произойдёт, на мой взгляд, и дополнительное погружение института полпредов в исполнительную вертикаль, считает глава Комитета.

Депутат полагает, что в связи с новой парадигмой единой системы публичной власти придётся принимать федеральные законы, которые будут касаться в том числе и перераспределения полномочий в центрах субъектов, в органах местного самоуправления. И наверняка в этой системе свое достойное место получит и институт полпредства.

Шаг к управлению пространственным развитием

Де–юре федерального округа как административно–политической единицы нет, а де–факто есть, считают ряд экспертов. К слову, с момента создания Росстат стал учитывать вклад ФО в экономику России.

Никакого недоумения здесь возникать не должно, говорит Алексей Диденко. «У нас довольно много типов административно–территориального деления. Вот если посмотреть Общероссийский классификатор объектов административно–территориального деления (ОКАТО), то там есть населённый пункт, посёлок, деревня. Есть деление по принципу организации местного самоуправления, потому что в поселении, так сказать, в первичном звене может быть три, четыре, десять посёлков. Есть более крупные публично–правовые образования»

Алексей Диденко напоминает о существовании разнообразных документов территориального планирования. Так, в Стратегии пространственного развития России определены 16 территорий, так называемых коридоров «Север–Юг», «Запад–Восток», определены социально–экономические зоны в составе нескольких субъектов. Они чуть меньше, чем федеральные округа. Как бы несколько иное деление.

Кстати, еще в 2008 году возникла идея объединения российских регионов по экономическим признакам в макрорегионы, экономической их специализации с целью повышения конкурентных преимуществ. В рамках ее высказывалось мнение, что они могут совпадать с федеральными округами.

На время идея затихла, но в пространственной стратегии отмечается, что система федеральных округов показала свою способность обеспечить централизацию ряда функций и полномочий по управлению объединенными по территориальному признаку группами регионов страны, в частности, в вопросах организации стратегического планирования. На управленческом уровне ФО хорошо видна проблематика входящих в них регионов, что облегчает и постановку задач развития.

Не преминул подчеркнуть глава Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и то, что фракция ЛДПР, членом которой он является, с самого начала поддержала идеологию создания института полпредов и считает, что его надо сохранить.

Резюмируя: полпреды сыграли неоспоримое значение в укреплении российской государственности. Многие главы регионов отмечали положительную роль института во время экономического кризиса 2008–2009 годов. Он не только был посредником в отношениях регионов с федеральным центром, но и помощником в оперативном решении их проблем. Если учесть, что форс-мажорные ситуации у нас нередки, а сегодня к тому же назревает новый экономический кризис, то находятся дополнительные аргументы за то, что институт полпредов рано еще списывать в архив.

Людмила Глазкова