Собственность на землю: традиции, политика, реалии и новая конституция

После серии публикаций, разъясняющих революционность разработанного Центром Сулакшина проекта Конституции перед действующим Основным законом РФ, не обошлось без критики. Так, наши союзники с крайнего левого фланга обратили внимание и подвергли критике статью о собственности на землю. По их мнению, собственность должна быль только государственной. И никакой иной.

Для них это непререкаемо, потому что, во-первых, так завещал Ленин. И для них это очень важный критерий истины, несмотря на то, что прошло 100 лет и много чего нового человечество накопило в своей практике и теории. Библию же не подвергают ревизии 2000 лет. А тут всего 100 лет. Правда, кажется нам, что разница между верой и рациональным знанием, тем более теоретическим и научным, есть немалая. А во-вторых, есть в вопросе собственности на землю некий духовный подтекст. Земля — это Родина, прах предков, кормилица. В общинном строе землю делили каждый раз заново, исходя из количества членов семьи. Если у Иванова один сын, а у Петрова десять? А если внуков у Иванова один, а у Петрова десять? Через поколение Петровы будут работать на Иванова. Вот такая логика, поспорить с которой не то, что нельзя, но и вредно. Потому что правильная она! Поэтому матушка Земля должна быть в общенародной собственности и служить народу! Вот такой пафос.

Однако при этом земельные вопросы не должны являть собой инструмент ограничения права граждан на собственность, на развитие, на желание реализовывать свою собственную инициативу, талант, образование, опыт или честные накопления. Но об этом немного ниже, вернёмся к Владимиру Ильичу Ленину.

В брошюре «К деревенской бедноте» в 1903 году Ленин писал: «При крепостном праве крестьянин не смел приобретать имущества без разрешения барина, не смел покупать земли. Теперь крестьянин свободен приобретать всякое имущество (полной свободы уйти из мира, полной свободы распорядиться как угодно своей землей крестьянин и теперь не имеет)». По большому счёту, изначально вождь мирового пролетариата выступал против тех, кто ограничивал права крестьян на земельную собственность и ратовал за свободную, ничем нестесненную продажу земли. В брошюре он осуждает «крепостников», утверждающих, что «мужику надо запретить продавать надел, а то мужик деньги промотает». «Надо… немедленно отменить все законы, которые стесняют крестьянина в распоряже­нии его землей. Иначе крестьянин… останется не вполне свободным, останется полукрепостным. Крестьянин должен получить полную свободу распоряжаться своей землей: отдавать ее и продавать, кому хочет, никого не спрашивая».

При обсуждении аграрной программы на II съезде РСДРП в 1903 г. Ленин заявил: «Принцип вполне определен: всякий крестьянин имеет право распоряжаться своей землей, все равно общинной или частновладельческой». То есть, современные интерпретации трудов Ленина относительно его позиций по земельным вопросах существенно отличаются от того, что Владимир Ильич писал в действительности. Правда, возможно, интерпретаторы не читали работ Ленина? Впрочем, стоит отметить, что позиция Ленина с течением времени, событий и изменения обстоятельств эволюционировала. А уж как бы она уточнилась за 100 прошедших лет, если бы он был жив все это время.

В 1906 году Ленин уже выступает за национализацию земли, причем не только помещичьей, но и крестьянской. Стало быть, уже ни о каком распоряжении крестьянами своей землей, о ее купле-продаже речь не идет. В пользу национализации всей земли Ленин выдвигал следующие доводы. Во-первых, государственная собственность на землю не может ужиться с частной в пределах одного и того же государства. Либо та, либо другая система должна будет взять верх. Но уже тогда было ясно, что две формы собственности на землю — государственная и частная — не только уживаются друг с другом, но и вряд ли можно было найти государство, где бы имела место лишь одна из них. А сейчас это даже обсуждать не стоит: просто данность.

«Национализация колониализационного фонда, национализация лесов, национализация всей земли в Центральной России не может сколько-нибудь долго ужиться с частной собственностью на землю в пределах той или иной части государства», — слова, принадлежащие, безусловно, выдающейся и гениальной личности в истории нашей страны. Однако при всём уважении к ней, нельзя не заметить, что мировой опыт на протяжении длительного времени, в том числе и в современных экономически развитых государствах, говорит, что уживаются таки, сосуществуют государственная и частная собственность на землю, не поглощая друг друга, хотя соотношение между ними изменяется.

Часто в качестве некого эталона современного социализма, возникшего по традиционной терминологии в капиталистической стране, приводятся страны Скандинавии. Даже коммунисты нередко приводят пример, что те же шведы взяли за основу советские социальные стандарты и плановые методы экономики и построили одно из самых успешных обществ в мире. Что уже говорит о том, что скандинавы не такие уж «всякие прочие шведы», как писал Владимир Маяковский. Посмотрим на таблицу рейтинга уровня жизни стран мира 2015 года. На протяжении многих лет Норвегия, Дания, Швеция, Финляндия, Исландия входят в Топ-20.

О чём говорит данный рейтинг? Что скандинавы построили достаточно гибкие системы управления, в том числе, и в земельном фонде. Каждая из стран имеет специфические особенности, которые требуют рассмотрения в историческом, географическом и правовом контексте каждой из них.

Но есть и общие тенденции — в Дании, Норвегии, Швеции и Финляндии, закреплены границы и определены права субъектов земельных отношений на 100% территории, а система кадастров берет свое начало со второй половины XVIII века. В этом плане отличается Исландия, где границы за пределами поселений традиционно устанавливались описательно, и до недавнего времени отсутствовали правила об обязательной регистрации прав. Правда, там камней больше, чем собственно земли. На современном этапе это приводит к многочисленным конфликтам относительно прав на землю, поскольку современное исландское законодательство объявляет «национальными землями» все земли, в отношении которых заинтересованное лицо не докажет обратное.

Теперь о самих формах собственности земли. В Дании, Швеции и Финляндии большая часть всей территории, в том числе покрытые лесами земли, находится в частной собственности. В континентальной части Норвегии и Исландии большая часть земель за пределами городских агломераций находится в государственной собственности. При этом всего 3% лесов Швеции, 4,9% Финляндии и 20% лесов Норвегии находятся на землях, находящихся в государственной собственности. В Исландии земля в городских поселениях находятся в государственной собственности и собственники зданий и сооружений формально являются арендаторами (пользователями), что в общих чертах напоминает земельные правоотношения в СССР после принятия закона об основах земельного законодательства 13 декабря 1968 года.

Как же умудряются скандинавы при таком разбросе форм собственности на землю опровергать тезисы Ленина о невозможности их совмещения практическими результатами? В скандинавских странах отсутствует институт «категории земель». Соответственно разрешенные виды пользования устанавливаются на основе жёстких схем территориального планирования. Чтобы было понятней: не дядя с лишним миллионом приезжает в районный центр и щёлкает пальцем, указывая, какой участок и в каком месте ему должны «завернуть» местные депутаты и чиновники. Как у нас в России часто говорят, «инвестор», а то и вовсе — «работодатель», то есть наниматель охранников на купленное озеро, пруд или часть реки. В США, кстати, закон запрещает приватизировать доступ к водоемам. Муниципалитеты определяют градостроительные или землеустроительные планы на годы вперёд, и допускают к земле только согласно данных программ.

В сельской местности и на незатронутых человеческой деятельностью землях действует разрешительная система развития инфраструктуры, которая регулируется отраслевым законодательством. Действуют специальные нормы относительно использования сельскохозяйственных угодий. Например, в случае приобретения земли в сельской местности покупатель должен представить документ, подтверждающий соблюдение требований законодательства об обеспечении плодородия земель.

В скандинавских странах в принципе невозможно просто так взять в аренду, а тем более выкупить водоём, якобы для разведения в нём рыбы. Чтобы получить «добро» на такой промысел, необходимо выполнить такой объём согласований, которые будут в обязательном порядке проверены государственными инспекторами в сфере охраны природы, животного и морского мира, что проще эту рыбу купить в магазине. Просто уничтожать водоём ни одно скандинавское государство не позволит никакому «хозяину», «инвестору» или «работодателю», по российским понятиям.

Финский фермер, к примеру, держит ровно столько коров и свиней, сколько ему предписано законом и нормативами. И ни больше. А законы и нормативы достаточно широкие, и если у хозяйственника не хватает земельных угодий, пастбищ, нет необходимых помещений, хранилищ, не выполняются санитарные нормы, то санкции государства могут быть применены жёсткие вплоть до изъятия земли. Что важно отметить? Не простой наотмашь запрет тут позволяет добиться и справедливости, и рачительности. А сложное регулирование земельных отношений. Вообще простыми решениями сложные проблемы не разрешаются никогда и ни в чем.

Для всех рассматриваемых стран характерно, что правила использования земель в целях осуществления определенных видов деятельности определяются источниками, подробно регулирующими такие виды деятельности. Для каждой страны система таких источников уникальна в силу международной экономической специализации и традиций использования природных ресурсов. Например, в Норвегии наиболее подробно урегулированы гидроэлектроэнергетика и нефтегазовая отрасль, в Исландии — использование геотермальных источников, а в Швеции и Финляндии — лесохозяйственная и горнодобывающая отрасли. Соответственно, общих ограничений прав пользования земельными участками для собственников не установлено.

Урегулирование земельных отношений у скандинавов осуществляется в форме изъятия земель для государственных нужд с выплатой компенсации и/или предоставления участка в другом месте. В Швеции собственникам земли, покрытой лесами, выплачиваются компенсации за потерю дохода от лесохозяйственной деятельности, если последняя становится невозможной в результате введения природоохранных ограничений на соответствующем участке. В скандинавских странах, за исключением Финляндии и Швеции, существуют жесткие ограничения на приобретение земли иностранцами. В большинстве случаев иностранный гражданин должен доказать связь с соответствующей страной и получить разрешение на приобретение земли в Министерстве юстиции.

Скандинавские специалисты практически единодушны в том, что собственность на землю гораздо более многоаспектна, чем классическая концепция «абсолютного» права собственности, предоставляющая собственнику безусловное право распоряжения всем, что находится внутри конуса, теоретически имеющего вершину в центре Земли и простирающегося до бесконечности в верхние слои атмосферы». Скандинавы, например, в отличие от многих российских сторонников государственной формы собственности на землю считают, что частная собственность и государственный капитализм, по сути, делают класс капиталистов, обладающих возможностями распределения, легализации и управления землей, её полноправными собственниками.

С этой проблемой столкнулась советская власть на заре своего становления. После ленинского Декрета «О земле», отменившего частную собственность на землю, появился Крестьянский наказ: «право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т. д., отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней…». Так были созданы специализированные органы местной власти, занятые распределением наделов и участков. А там, где существует система распределения, нередко возникает и такое явление, как коррупция.

За что, собственно, И. В. Сталин отчитывал участников совещания по коллективизации в июле 1934 года, спустя 17 лет после октябрьской революции: «Кто вам велел допускать, чтобы единоличник арендовал землю? Кто? Почему вы допускаете это? Кто вам велел допустить, чтобы усадебные хозяйства у индивидуала были больше, чем у колхозника? Кто? На каком основании?». Ясно, что суровая отповедь не могла не послужить сигналом к действию по урезанию землепользования единоличников и усердному искоренению аренды ими земли. То есть, крестьянин, даже законодательно получив широкий доступ к земле — через артели, коллективные и государственные хозяйства, во все века стремился к своему личному кусочку — государственному, арендованному или частному.

Практика изучения земельного законодательства стран мира показывает, что нигде в мире крестьянство в массе своей не выступало с требованием национализации всей земли, включая свою собственную.

Нигде в мире, кроме России и таких стран, как Монголия, Северная Корея, Китай не была осуществлена национализация всей земли. В то же время повсеместно государственная собственность на землю в определенном соотношении, обусловленном национальными традициями, природными условиями, особенностями развития сельского хозяйства той или иной страны, вопреки утверждениям Ленина, уживалась и продолжает сосуществовать с коллективной и частной, которая является в подавляющем большинстве стран преобладающей в социально-экономической структуре аграрного сектора.

Отдельно в этом аспекте можно рассмотреть Китай — страну победившего социализма, ведущую экономику мира, где до сих пор существует однопартийная система. Частной собственности на землю в Китае нет. Владеть землей нельзя, однако можно купить право ее использования на 50 лет, даже на 70 лет. То есть китайские коммунисты, попросту заменили формулировки в законодательстве, но наделили граждан правом вкладывать частный капитал в землю. Пусть и в таком экзотическом виде.

Как говорит ректор Школы гуманитарных и общественных наук и декан социологического факультета пекинского Университета Цинхуа профессор Ли Цян: «Если сейчас человеку лет сорок, а он купил права на 70 лет, чем это, по сути, отличается от собственности? Кто вообще знает, каким будет Китай через 70 лет? Никто этого не знает, так что можно считать, что арендованная земля — твоя. На словах частного землевладения нет, но права на пользование землей покупаются и продаются».

Различия в размерах имущества, находящего в частном владении китайцев, очень велики. Небольшое количество китайцев владеет огромной собственностью. И они хотят, чтобы закон гарантировал защиту их прав на эту собственность. Тут стоит обратить внимание, что в Китае пристально следят за стилистикой и точностью формулировок в законах. Конституция Поднебесной гарантирует охрану «законной» частной собственности граждан. Это важное определение. К «незаконной» частной собственности конституционные гарантии отношения не имеют. Сравните это с российскими реалиями, где всё происходит с точностью до наоборот.

Давайте вернёмся статье 109  проекта Конституции, разработанного Центром Сулакшина.

1. Земля может находиться в частной, государственной и иных формах собственности. Физические и юридические лица вправе иметь в частной собственности земельные участки. Условия, порядок пользования и оборота земельных участков определяются федеральным конституционным законом».

2. Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенных пунктов и предназначенные для нужд сельского хозяйства. Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться исключительно для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

3. Сельскохозяйственные угодья — пашни, сенокосы, пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями, — в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Нарушение правил использования таких земельных участков ведет к изъятию их у собственников в пользу государства.

4. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом России, и на иных особо охраняемых в соответствии с федеральными законами территориях России. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности сельскохозяйственными угодьями.

Если рассматривать каждый пункт в комплексе, то данная статья не только предусматривает использование опыта экономически и социалистически развитых государств мира, но и учитывает отечественные традиции. Как прошлого, так и настоящего. Ведь каждый из нас реально понимает, что после падения либерального режима в России вопросы собственности сами по себе никуда не исчезнут. Мы не окажемся на законодательной целине, и будем ещё в течение нескольких лет совершенствовать действующее законодательство, приводя его в соответствие с новой Конституцией. Параллельно система образования должна будет готовить специалистов в духе времени.

Ведь статья 111  «Приватизация и национализация» открывает возможность национализации собственности, и земли, в частности, в соответствии с высшими ценностями России и целями России на основе баланса государственных, общественных и личных интересов. И, безусловно, в соответствии с требованиями законности приобретения частной собственности, как в Китае. В настоящий момент такой нормы в российском законодательстве нет. И опыта — также.

Ситуация с национализацией земли в Крыму продемонстрировала отсутствие не только механизмов этого действа, но и доброй воли его создать. Вполне резонно советник президента РФ Сергей Глазьев считает, что Крыму необходима национализация земель и мощный институт развития. Ни для кого не секрет, что сегодня на Украине налажена фабрикация документов по имущественным правам. Черные нотариусы до сих пор за небольшую мзду подписывают акты прав собственности на крымские земли. Инвесторы, которым продают здесь земельные участки для строительства, обнаруживают, что приходят какие-то неизвестные люди, которые говорят, что являются собственниками. Доказать, что это подделка, невозможно. На Украине господствует анархия полная, отсутствие какой-либо государственности, и совершенно нелегитимна вся система власти. Но эту власть кремлёвское руководство величает партнёрами и глотает, а, может, и сознательно допускает правовые диверсии с её стороны.

Мог бы быть полезным опыт национализации в Новороссии. Но опять же позиция Кремля, фактически перехватившего власть на кусочках свободных от киевских силовиков территорий, не позволяет народу реализовать своё священное право распоряжаться и управлять собственной землёй. Хотя изначально даже казённые пропагандисты утверждали, что опыт Новороссии мог бы быть полезным всей России. Увы, хозяева заводов, газет, пароходов в лице российской элиты посчитали такой опыт опасным для себя. И это правильно, потому, что когда на воре шапка горит, то горячо ему, бедолаге, больно.

Весьма важен тезис в проекте Конституции о том, что «условия, порядок пользования и оборота земельных участков определяются федеральным конституционным законом». Почему это дальновидно и, почему земельные вопросы должны регулироваться государством, а не региональными чиновниками?

В нынешней российской конституции записано: «Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю». Но большинство граждан осуществить это право не могли, потому что нет нужного законодательства. В Думе оно блокировалось. Поэтому начальники на местах, по согласованию с вышестоящими товарищами, решили действовать в обход центра, но в соответствии с возможностями прямого действия Конституции РФ. И пошли по пути Столыпина, некогда управлявшего Саратовской губернией и легализовавшего собственное земельное законодательство.

Как итог — российские земли общего пользования пошли по рукам, порой без каких-либо согласований с градостроительными планами территорий, без общественный слушаний, да и вообще в обход общественного мнения. Дошло до абсурда, что в одном из регионов, принимающих чемпионат мира по футболу, губернатор столкнулся с проблемой благоустройства задействованной в проекте территории в связи с тем, что кто-то когда-то попросту купил землю неподалёку от аэропорта, и теперь ждёт повышения её стоимости. Десятки километров береговой линии Волги и других «вкусных» мест откуплены впрок для той же цели спекуляции землей. Что делали высокопоставленные спекулянты правительственные инсайдеры с землей в Сочи, в Сколково?

Но представим себе иную ситуацию. Например, в одном из регионов России живёт себе мастер по изготовлению виолончелей. Согласитесь, редкая профессия, особенно на фоне того, что виолончелисты у нас всё больше в оффшорах по заграницам ворованными миллиардами промышляют. Захотел этот мастер на месте своего павильона построить цех, да не простой, а такой, чтобы и через столетия приходили в него туристы и любовались архитектурой строения, а правнуки передавали будущим поколениям учеников искусство производства качественных инструментов.

Хорошая идея? Замечательная! Но незадача, не любит мэр этого города музыку, он больше по торговым точками спец, откуда ему то спонсорская помощь «капает» на проведение мероприятий, то личными подношениями хозяева радуют. И не разрешает мэр выкупить виолончелисту землю для строительства архитектурного ансамбля, мотивируя это тем, что может быть, когда-нибудь в городе объявится «более эффективный» собственник, который будет приносить в бюджет муниципалитета больше средств, чем виолончели. Киоск какой коммерческий.

Проблема в том, что до сих пор в России земля под строением не является частью самого строения! Хотя в цивилизованном обществе, к которому мы, безусловно, принадлежим, это непременное условие. Не может здание быть отдельно от земли. Не может быть у земли под зданием один собственник, а у здания другой. Возникает конфликт интересов, но так как на стороне мэра власть, возможности и несовершенство законодательства, то чиновник будет всегда победителем в битве с любым правом любого даже самого честного и духовно развитого человека. И не будет активный человек ни завод строить, ни дом, если он не уверен, что в какой-то момент к нему не придут и не скажут: дом-то твой, так и забирай его куда угодно, потому, что земля моя. Я не ней свой дом хочу построить. Чтобы завтра твоего дома или завода или школы тут не было. Кто же вложится строительство в таком варианте? Кто двигать развитие будет? А картинка списана с реальной жизни. Именно такие ситуации складываются реально.

Здесь стоит ещё вспомнить, что заключение арендного договора с каждым пользователем земли, если такой договор создает условия, равноценные частной собственности, дело административно трудоемкое, требующее квалифицированных кадров. На деле землеотвод и процедуры вокруг него становятся предметом взяток и частного обогащения за счет общества. Процветает расширение штатов всевозможных отделов и подотделов, ведающих вопросами собственности, аренды и оценки.

Как-то даже попадалась на глаза статистика, что в ряде муниципалитетов совокупная зарплата и служебные затраты сотрудников соответствующих отделов выше, чем в целом они собирают аренды с арендаторов. Простое право собственности на землю с общеобязательными ставками налога в зависимости от цены надежнее и для владельца, и для государства. Оно меньше оставляет места коррупции. Речь, естественно, не идет о землях общего пользования, таких, как парки, школьные площадки, дороги, крупные лесные массивы, земли экологически ценные или сельскохозяйственные.

После распада СССР вся система хозяйствования в осколках большой страны стала напоминать наспех разворовываемый советский государственный завод. Когда в одном цеху кто-то ещё пытается наладить производства, а станки, материальные ресурсы и имущество других участков уже вывозят на дачи начальников и на чёрный рынок. Та же ситуация сложилась и с землёй. Разработаны десятки законов и подзаконных актов, региональных инструкций и методичек, но нет основного — общих для всех понятных и неоспоримых конституционных правил игры. А тем временем Россия и её народ имеют все шансы утратить право распоряжаться своей землёй и возможность в будущем вернуть её под свой контроль.

Именно поэтому десятки дискуссий, вариантов, все возможные доводы за и против были пройдены прежде, чем появилась выверенная формула проекта сулакшинской конституции. Главное, что сделано это по-честному, с ясным обозначением преследуемых предлагаемыми решениями ценностей, целей и интересов: человека, общества и государства.