Кто в ответе за нарушение Конституции?

Парадокс ли, что действующая Конституция РФ 1993 года не имеет надлежащего механизма своей защиты? Часть конституционных норм защищается уголовным и административным законодательством. Например, это характерно для конституционных прав граждан, указанных в главе 2 Конституции: ответственность за их нарушение есть в Уголовном кодексе РФ и КоАП РФ. Но что будет, если государство само станет проводить какую-либо идеологию в нарушение статьи 13 Конституции РФ?

Кто ответит за фактическую зависимость, несамостоятельность органов местного самоуправления (нарушение статьи 11)?

Кто в ответе за то, что политика государства по факту не направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь (нарушение статьи 7)?

Кто несет ответственность за то, что Центральный банк не защищает и не обеспечивает устойчивость рубля, а периодически сознательно ослабляет его (нарушение статьи 75)?

Кто отвечает за то, что за 24 года так и не принят федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании», принятие которого предусмотрено статьей 135 Конституции РФ?

Ответ очевиден: никто. За такие нарушения Конституции РФ сейчас никто не отвечает. Конституция РФ не имеет механизма, который может защитить ее саму от произвола государства. В проекте Конституции России Партии нового типа, разработанном под руководством профессора Степана Сулакшина, вопрос об ответственности за нарушение Конституции поставлен прямо — в статье 5. Обе части статьи 5 содержат отсылочные нормы, что не является большой удачей согласно правилам юридической техники. Однако трудно себе представить, чтобы в тексте конституции содержались конкретные санкции за любое, не конкретизированное ее нарушение. Наличие в конституции самостоятельной статьи об ответственности за ее нарушение заявляет о намерении государства поставить себя в конституционные рамки и следить за соблюдением конституции, наказывая тех представителей государства, которые не в состоянии жить по конституции.

В рамках юридического комментария рассмотрим подробно суть данной новеллы в проекте Конституции ПНТ.

КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 5 ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ РОССИИ «САНКЦИИ ЗА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ»

Статья 5. Санкции за нарушение Конституции России

1. Лица, замещающие государственные должности и должности государственной службы, за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Конституции России несут ответственность в соответствии с законодательством России.

2. Депутаты палаты Народного собора России за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Конституции России несут ответственность в соответствии с федеральным конституционным законом, регламентами палат Народного собора России.

КОММЕНТАРИЙ:

Комментируемая статья 5 проекта Конституции России посвящена вопросам ответственности за нарушение Конституции России. Статья 5 расположена в главе 1 «Общие положения» в разделе 1 «Ценностные основы конституционного устройства России».

Обычно положения об ответственности за нарушение норм закона располагаются в заключительных структурных единицах (в последних статьях закона), если только это не специальный закон об ответственности. Игнорирование этого приема законодательной техники может быть связано с необходимостью подчеркнуть наличие работающего механизма принуждения к исполнению норм Конституции России. Положениями об ответственности государства за реализацию своих полномочий пронизан весь текст проекта Конституции России. Принцип ответственности за результаты государственного управления закреплен в статье 144 проекта Конституции России, это также вид ответственности за нарушение Конституции России.

Статья 5 подчеркивает защищенность ценностных основ конституционного устройства России нормами об ответственности. Кроме того, расположение статьи 5 в самом начале проекта Конституции России напоминает о высоком статусе Конституции России и о наличии специфических мер ее защиты в случае нарушения. Такая норма возвращает нас к необходимости развития теоретических положений о таком виде ответственности, как конституционно-правовая ответственность. Несмотря на то, что конституционные нормы обеспечиваются угрозой уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности, существуют также специфические меры конституционно-правовой ответственности. Об этом говорит и сам проект Конституции России, указывая на необходимость принятия отдельного закона о специфических мерах ответственности за нарушение Конституции России.

Действующая Конституция РФ 1993 года прямо предусматривает ответственность лишь за нарушение отдельных положений, касающихся прав и свобод человека и гражданина. Например, часть 3 статьи 41 Конституции РФ 1993 года предусматривает ответственность в соответствии с федеральным законом за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Фактически это единственное, за что Конституция РФ 1993 года обязывает законодателя установить ответственность. Необходимость закрепления ответственности за нарушение других конституционных норм (например, за нарушение неприкосновенности частной жизни, жилища, нарушение правил рассмотрения обращений граждан и других) презюмируется. Если за нарушение положений Конституции или закона не установлена ответственность, то эти положения не воспринимаются как общеобязательные. Обеспечение реализации содержащихся в Конституции и законах норм права государственным принуждением отличает нормы права от других норм. В этом смысле расположение статьи 5 проекта Конституции России в самом начале Конституции подчеркивает ее основное отличие от действующей Конституции РФ 1993 года, которая очень мало говорит об ответственности государства за неисполнение Конституции.

Необходимо отметить, что использование термина «санкции» в наименовании статьи неудачно с точки зрения теории права. В теории права санкция — это элемент правовой нормы, указывающий на неблагоприятные правовые последствия несоблюдения требований, установленных в диспозиции нормы. С учетом того, что комментируемая статья не содержит конкретных санкций за нарушение Конституции России, в наименовании статьи корректно было бы использовать термин «ответственность» вместо термина «санкции».

Предмет статьи 5 проекта Конституции России корреспондирует со второй частью понятия «ответственность государства», изложенного в статье 2: ответственность это также обязанность государственных органов, государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности, подвергаться мерам правового принуждения за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Статья 5 говорит именно о мерах правового принуждения, обеспечивающих соблюдение Конституции России.

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что лица, замещающие государственные должности и должности государственной службы, за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Конституции России несут ответственность в соответствии с законодательством России. Закреплены субъекты ответственности: лица, замещающие государственные должности и должности государственной службы. Из проекта Конституции России не следует напрямую, кто относится к указанным лицам. Однако из действующего законодательства (Указ Президента РФ от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации») можно предположить, что лицами, замещающими государственные должности, по смыслу проекта Конституции России являются, например, Президент России, федеральные министры, Уполномоченный по правам человека, Председатель Государственной избирательной комиссии и его заместители, Генеральный прокурор и его заместитель, Председатель Конституционного Суда, председатели палат парламента и их заместители, высшие должностные лица субъектов России, федеральные судьи и другие.

Перечни должностей государственной службы определяются соответствующими реестрами, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов России.

К таким должностям относятся, например, заместители министров, руководители (начальники) подразделений аппаратов, территориальных органов, служб, департаментов, отделов, прокуроры и другие.

Конституционная норма, таким образом, подразумевает, что ответственность должны нести все государевы люди, которые хотя бы минимально участвуют в принятии решений и руководят кем-то. Ответственности подлежат как лица, замещающие государственные должности федерального уровня и должности федеральной государственной службы, так и лица, замещающие государственные должности субъектов России и должности государственной службы субъектов России. Это справедливо и для должностных лиц на уровне муниципалитетов.

Комментируемая статья не в полной мере отражает определение понятия ответственности государства, содержащееся в статье 2 проекта Конституции России. Согласно статье 2 ответственность государства — это основанные на полномочиях государственных органов, государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности, обязанности принимать решения и осуществлять действия в целях обеспечения успешности всех сфер жизни страны; а также обязанность подвергаться мерам правового принуждения за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Согласно этому определению ответственности подлежат не только лица, замещающие государственные должности и должности государственной службы, но и государственные служащие, не являющиеся должностными лицами и не замещающие государственные должности. Такой подход логичен: ответственность за реализацию Конституции России должны нести все лица, имеющие отношение к государственному аппарату.

В качестве родовых характеристик составов конституционных правонарушений часть 1 статьи 5 называет неисполнение и ненадлежащее исполнение требований Конституции России. Неисполнение характеризуется бездействием должностного лица, игнорированием своих полномочий, которые предполагают не только право, но и обязанность действовать. Ненадлежащее исполнение означает неполное, неэффективное, не соответствующее ценностным требованиям Конституции России исполнение полномочий, недостижение поставленных задач. Частным случаем ответственности за ненадлежащее исполнение является ответственность за результаты государственного управления, которая в качестве принципа фигурирует в статье 144 проекта Конституции России.

Норма части 1 статьи 5 проекта Конституции России содержит отсылку к законодательству России, которым должна быть установлена ответственность за конкретные нарушения Конституции России. Имеется в виду, что ответственность может быть уголовная, административная, гражданская, дисциплинарная, а также конституционная. Частично такая ответственность установлена действующим законодательством, в той части, в которой проект Конституции России повторяет нормы Конституции РФ 1993 года. Например, это касается ряда прав человека, за нарушение которых ответственность предусмотрена Уголовным кодексом РФ (право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность) и Кодексом РФ об административных правонарушениях (избирательные права).

2. Часть 2 комментируемой статьи особо выделяет ответственность депутатов палат Народного собора России (парламента) за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Конституции России. Депутаты палат Народного собора России являются специальным субъектом конституционной ответственности. Это предполагает также специфичность составов правонарушений для данных субъектов. Ответственность депутатов должна быть установлена федеральным конституционным законом, регламентами палат Народного собора России.

Депутаты палаты Народного собора России за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Конституции России несут ответственность в соответствии с федеральным конституционным законом, регламентами палат Народного собора России. По смыслу конституционных положений в их совокупности после вступления в силу Конституции России должен быть принят федеральный конституционный закон «О Народном соборе России». Таким образом, вопросы ответственности депутатов должны регулироваться именно этим федеральным конституционным законом. Необходимые процедуры должны быть описаны в регламентах палат парламента.

Выделение депутатов федерального парламента в отдельную категорию субъектов конституционной ответственности обусловлено их особым статусом избранных представителей Народа в выборных государственных органах. Такие лица имеют особые обязанности перед Народом России. В частности, они обязаны реализовывать наказы избирателей (статья 226). В свою очередь избиратели имеют право отозвать своих депутатов в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения избранным представителем в выборном государственном органе своих обязанностей или наказов избирателей.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение депутатом своих обязанностей или наказов избирателей является конституционным правонарушением. Отзыв депутата избирателями является мерой конституционной ответственности за это правонарушение. Установление статуса и порядка передачи наказа избранным представителям в выборных государственных органах, контроля и оценки их деятельности, возможности до срочного отзыва является одной из гарантий народовластия (статья 45).

Часть 6 статьи 226 проекта Конституции России закрепляет, что порядок работы с наказами и отзыва избранного лица определяются федеральным законом. Данная норма содержит неопределенность в вопросе о том, должен ли приниматься специальный федеральный закон о наказах и отзыве избранного лица (в этом случае под избранным лицом может пониматься депутат любого уровня власти) и в какой степени он будет регулировать вопросы ответственности федеральных депутатов, если их ответственность должна устанавливаться федеральным конституционным законом.

Кроме того, существует неопределенность в вопросе о соотношении всех трех законов, которые должны быть приняты во исполнение Конституции России: «О Народном соборе России», «О конституционной (политической) ответственности», «О наказах избранному лицу и об отзыве избранного лица».

Статья 5 проекта Конституции России отражает существующую громоздкую конструкцию с различением государственных должностей и должностей государственной гражданской службы, что порождает некоторые вопросы. Например, по существующему перечню государственных должностей член комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания — это государственная должность. При этом все депутаты Госдумы являются членами комитетов, то есть замещают государственные должности. Если проект Конституции России подразумевает аналогичный подход к перечню государственных должностей, то депутаты палат Народного собора России попадут в категорию, отмеченную в части 1 статьи 5 проекта Конституции России. Если депутаты не будут замещать государственные должности, то это также усложнит регулирование их правового статуса.

Вопрос о конкретных формах ответственности для различных субъектов ответственности решается в других статьях проекта Конституции России. Например, для Президента России предусмотрено две формы ответственности: вынесение предупреждения и отрешение от должности (часть 2 статьи 152). С учетом существующих в проекте Конституции России норм о конституционной ответственности Президента России можно констатировать неудачность формулировок комментируемой статьи, так как она, принимая во внимание особый статус депутата палаты Народного собора России, не учитывает особый статус Президента России.

В целом в проекте Конституции России можно выделить две группы субъектов ответственности за нарушение Конституции: выборные и назначаемые. С порядком наделения полномочиями этих субъектов связана и специфика мер и механизмов их ответственности. Конкретные меры и механизмы ответственности должны быть предусмотрены специальными законами, что и предусмотрено обеими частями статьи 5 проекта Конституции России.