"Невозможно дольше терпеть бардак"

Глава ФАС Игорь Артемьев рассказал Светлане Суховой о подвижках в тарифной политике

Как выяснил "Огонек", российские граждане в скором времени могут быть избавлены от регулярной и неприятной перспективы — ежегодного повышения тарифов на коммунальные услуги. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) внесла в правительство законопроект о тарифах, согласно которому рассчитываться они будут единообразно и сразу на несколько лет. За подробностями редакция обратилась к главе ФАС Игорю Артемьеву

Враг монополий

Визитная карточка

Игорь Артемьев — уроженец Ленинграда (1961 г.р.), окончил биофак ЛГУ, кандидат биологических наук, в 1998 году — юрфак ЛГУ. В 1990 году избран депутатом Ленсовета, лидер Региональной партии центра (вошла в "Яблоко"). В 1996-м — первый вице-губернатор, глава комитета финансов администрации Санкт-Петербурга, ушел в отставку в 1999-м из-за решения "Яблока" не сотрудничать с губернатором Владимиром Яковлевым. В декабре 1999 года избран депутатом Госдумы по списку "Яблока", один из авторов альтернативных бюджетов 1999-2003 годов, в 2000-м занял второе место на выборах губернатора Санкт-Петербурга, с 10 марта 2004 года возглавляет ФАС России.

По данным Global Competition Review, ФАС России ежегодно возбуждает больше дел, чем все антимонопольные органы мира, вместе взятые: 3059 дел по фактам злоупотребления доминирующим положением в 2015 году (в США за тот же период аналогичных дел 25, в Великобритании — 1, во Франции — 30, в ФРГ — 14). Наиболее крупные дела ФАС: в отношении ОАО "Газпром" (17,5 млн рублей штрафа), "Ашана" (62 млн рублей), ОАО "РЖД" (2,2 млн рублей), ОАО "МОЭСК" (232,3 млн рублей) "Метро Кэш энд Керри" (63 штрафа на сумму 126 млн рублей) и др.

— Игорь Юрьевич, как вы предлагаете считать?

— Мы намерены ввести базовые принципы, единые для всех, а к ним добавлять отраслевые коэффициенты при наличии специфики. Берусь утверждать, что ни в российской империи, ни во времена СССР не было единого закона об основах тарифного регулирования. Сейчас он появился впервые, мы его написали, зафиксировав, что должно быть в тарифе, чего не должно и где остается поле для нормативного регулирования. Этот закон — основа основ, к которой потом можно плюсовать любую специфику. Понятно, что котельная в Якутии будет иметь иную формулу расчета тарифа, чем, например, в Ставрополье. Но сама формула должна быть единой или подобной для всех котельных. Чиновник ничего решать не должен! А пока мы вынуждены управлять "вручную". Надеюсь, через год-полтора этот аврал закончится.

— А почему год-полтора, если закон написан?

— Он написан нами, ФАС, но его еще надо согласовать с другими ведомствами.

— Кстати, слияние ФАС и службы по тарифам (ФСТ) — это удача, закономерность или вынужденный шаг?

— Россия — не первая страна, решившаяся на такой шаг и соединившая антимонопольный функционал с тарифным. В такой организации, как Международная конкурентная сеть (МКС), объединяющей более 150 антимонопольных органов мира, в свое время анализировалась практика такого рода объединения. Первопроходцами стали ведомства Австралии и Голландии, занимающиеся антимонопольным и тарифным регулированием уже больше 10 и 5 лет соответственно. Но там это соединение проводилось при одном важном условии — примате конкуренции: нельзя при равных условиях предоставить одному игроку на рынке высокий тариф, другому — низкий — это дискриминация с точки зрения любого антимонопольщика ("тарифщикам" все равно, они всегда обоснуют любую разницу в цене). Словом, российское правительство, объединяя ФАС и ФСТ, в какой-то степени руководствовалось и рекомендациями МКС, и мировым опытом.

— До слияния функции были четко поделены: Минэкономразвития вырабатывал политику в сфере цен, ФСТ — считала тарифы, а ФАС осуществляла контроль за равным доступом к инфраструктуре и разрешала споры. А что теперь?

— И теперь нет никакого конфликта интересов. Ведь что такое тариф? В идеале тарифы — это формулы, по которым любой может произвести исчисления. А ФАС сейчас приходится перепроверять деятельность тарифных органов, у которых то и дело возникает эта необъяснимая в природе дельта разницы в тарифах. ФАС в большинстве случаев так и не получает внятного ответа, почему жители одного города платят за воду в 50 раз больше, чем их соседи, хотя водоканалы при этом практически одинаковы.

— Это Москва так "отличилась"?

— Представьте себе, нет. Кстати, если быть совсем уж точным, то разница в тарифах на воду в случае, о котором я говорил, составила, не 50, а 52 раза. Для электросетевых компаний тарифы различаются подчас в 8 раз, для электросбытовых — в 12 раз. И понять, чем это мотивировано, какими задачами и расчетами, невозможно. Можно только пожалеть жителей тех регионов, где власти позволяют себе такие "шалости". Хотя, конечно, тут не шалость, а чаще всего воровство, а, что самое противное: от того, что россияне платят больше за ту же самую воду, ее качество не становится лучше.

ФАС сегодня занята разбором образовавшихся завалов бесчисленных инструкций и постановлений, сотнями антимонопольных расследований, и только для того, чтобы выяснить, откуда какая цифра берется. Как вообще создается формула расчета. Если существует разница в технологиях в разных губерниях, то такое можно посчитать — вывести коэффициент для общей формулы, если речь о климатических отличиях — тоже счетно. Не ясно одно: почему до сих пор никто не додумался до столь простой и принятой во всем мире практики — единая для всех тарифов формула, утвержденная правительством, плюс коэффициенты (климат, технологии и т.п.). В России же до сих пор к каждому тарифу индивидуальный подход. Понятно, что коррупционный потенциал в этом случае зашкаливает. А для нас, антимонопольщиков, еще очевидна и дискриминация из-за разницы в подходах. В общем, суть слияния ФАС и ФСТ — в выработке единой и понятной тарифной формулы для всех.

— И на какой вы стадии?

— Изменены уже около 100 федеральных законов, 50 правительственных постановлений и сотни три различного рода методик. Вот уже больше года, как мы в авральном режиме работаем. Работа наша сродни действию на пожаре — сначала надо потушить огонь, а уже потом строить что-то новое. Начали с сокращения в разы и изменения (если точнее, в десятки и даже сотни раз) числа нормативных документов. Сейчас тарифное регулирование во всех сферах (электроэнергетика, водопровод, тепло, транспорт и т.д.) разное. Себестоимость и валовая выручка также формируются по-разному. Должно ли так быть? Нет.

— Что, по-вашему, должно быть включено в тариф обязательно?

— Производственные затраты (машины, механизмы), зарплата работников, их обслуживающих, и начисления к ним, а также инвестпрограмма. Без последней не обойтись: развалилась, скажем, чашка очистных сооружений, а без ранее собранных инвестсредств как ее отремонтировать?

— Но можно нарисовать любую цифру инвестиций — было бы воображение...

— Все верно. Но у нас есть технадзор, есть такое понятие, как амортизация, есть, наконец, позиция властей. Последняя срабатывает все чаще и чаще. В электроэнергетике, например, схема подготовки к согласованию такая: там, чтобы попасть в инвестпрограмму, надо пройти множество экспертиз и согласований и быть включенным в генеральную схему Минэнерго России. Путь слегка напоминает тот, что был в советские времена. Ну и пусть! ФАС проще: к нам приходит уже готовый, прошедший все экспертизы вердикт, только и остается, что поставить подпись. В общем, как вы уже поняли, инвестпрограмма — отныне не самый легкий путь нагреть руки. Меняются расчеты, меняются тарифы и тарифная политика государства в целом.

— Каким образом?

— Прежде правительство и ФСТ взращивали "национальных чемпионов": при инфляции в 10 процентов тарифы повышались на 18-25, а россияне и бизнес исправно кормили "Газпром", "Транснефть", РЖД и т.п. госкомпании, чтобы они себя лучше чувствовали. Народ-то у нас "богатый"! Монополии, что и говорить, и правда чувствовали себя отменно, а вот народу легче не стало. Вообще, политика поощрения монополий называется, если верить классикам марксизма-ленинизма, "государственно-монополистический капитализм" (ГМК). Вот только расцвел он и успешно культивировался в новой России. ГМК — одно из главных зол нынешнего времени: именно он не позволяет добиваться снижения цен и тарифов, способствует тому, что население нищает. Чтобы ГМК процветал, тарифы должны расти по формуле "инфляция плюс" (быстрее инфляции), тогда монополии богатеют и становятся флагманами экономики (в теории). На практике они жируют и завышают цены, покупают непрофильные активы (стадионы, загородные виллы, рестораны), а все расходы на яхты и бриллианты закладываются в тариф. Мы с таким подходом категорически не согласны и предлагаем исчислять тариф по формуле "инфляция минус".

— Что это значит?

— То, что эти "чемпионы", которых десятилетиями выращивали и которые ведут себя нагло, получают зарплату, равную бюджету небольшого города, будут вынуждены отойти от этой кормушки. Пусть похудеют, быстрее мышей ловить станут. В Южной Корее и Японии все было похоже: там тоже сначала создали монополии, выпестовали их, а потом разрушили — и появились японское и корейское экономические чудеса.

— Не могу представить, чтобы правительство упразднило "Газпром"...

— А зачем упразднять? Монополией там является только труба: достаточно "выделить" ее в общее пользование, чтобы независимые газопроизводители могли качать в нее свой газ, и процесс пойдет сам собой. Не нужны директивы. Что такое формула "инфляция минус"? Скажем, инфляция составляет по расчетам 5 процентов в год, но правительство разрешает индексировать тариф только на 1,5 процента. Разницу между инфляцией и индексацией в 3,5 процента пусть эти компании компенсируют за счет сокращения издержек. Как только такая система заработает, подешевеют и тарифы, и услуги. Изменив политику, мы начнем наконец-то перераспределять ресурс в пользу граждан и бизнеса, промышленности, сельского хозяйства.

— Почему же вы перестали ратовать за отмену закона о естественных монополиях?

— Не перестал, но изменил тактику. Смотрите: есть базовый для ФАС закон о защите конкуренции (ФЗ-135) и параллельно ему закон о естественных монополиях, на основании которого были приняты законы о газоснабжении, о связи, о РЖД и т.д. К чему это привело? ФАС обращается в суд с тем, чтобы, например, кто-то из газодобытчиков был допущен к трубе, но суд отказывает на том основании, что имеется частный закон о газоснабжении и он превалирует над ФЗ-135. Пришлось немало потрудиться, чтобы добиться отмены такой практики. ФЗ-135 теперь действует напрямую, ситуация стала медленно, но исправляться.

— Все частные законы отошли на второй план?

— Почти все. Но я все равно хочу, чтобы базовый закон о монополиях был отменен и вместо него появилась бы только одна глава в ФЗ-135.

Это следует сделать хотя бы для того, чтобы исправить действующее сегодня определение "естественных монополий", которое безнадежно устарело. Поясню на примере... У Москвы есть три аэропорта. Вопрос: они конкурируют между собой? Ответ: как сумасшедшие! А между тем все они, согласно закону, естественные монополии. У нас под это понятие подпадают структуры исходя не из их статуса на рынке, а по их видам деятельности. Занимаешься монопольной деятельностью — монополист, даже если таких компаний с десяток. В мире давно принято иное определение монополии — это сетевой актив. То есть электрические сети, а не станции, трубопроводы, а не "Газпром" со всеми его ресторанами и базами отдыха. Ликвидировав закон о естественных монополиях, мы отпустим на свободу давно ставшие конкурентными структуры, а заодно и сократим раздутый госсектор, введя там правила конкуренции.

— Возвращаясь к тарифообразованию: вы перечислили, что в тарифе должно быть. А чего не должно?

— Кредитов "самим себе", невесть откуда взявшихся цен на аренду офисов... Ведь в ФАС приходит, скажем, некая оренбургская компания, у которой арендная плата офиса равна той, что существует сегодня в пределах Садового кольца Москвы. ФАС, конечно, готова учитывать в тарифе издержки по арендной плате, но в разумных пределах — среднюю стоимость аренды по тому или иному региону или городу. Ни за что не будем включать в тариф такие популистские акции, как запредельный подъем зарплат сотрудникам: мы рады, конечно, что в РЖД такое щедрое руководство, но лично я не понимаю, почему за повышение зарплат его менеджерам должны платить врачи и учителя, для которых в этом случае цена билета существенно вырастет?

— Получается, ФАС рисует единые правила игры и для частного сектора, и для государственного?

— Что делать, если на рынке ЖКХ, например, почти не осталось госкомпаний — подавляющее большинство из них давно приватизировано. А по сути многие из них монополисты. Тут не важна форма собственности, важен статус. И если речь идет о монопольном роде деятельности, то под контроль ФАС подпадает и компания в сфере ЖКХ, и предприятия оборонной промышленности, и фармацевтические фирмы. Кстати, ФАС в этом и в прошлом году удалось снизить цену на 400 лекарств в среднем на 30 процентов.

— Как?

— За счет регистрации, проверяя цифры методом сравнительного анализа, как это делают контролирующие конкурентную среду ведомства. Считаю, это непросто — опустить цены в России, где они традиционно только растут. То же самое нам удалось сделать и с тарифами: в целом ряде регионов и они были снижены в 2016-м в абсолютном значении.

— За счет чего?

— Всего лишь проверили документы и позадавали неудобные вопросы! Например: почему это (сырье, услуга) у вас стоит в 10 раз больше по сравнению с соседями? И климатические условия вроде сопоставимы, и инвестиционные одинаковые, а разница в разы! В одном регионе тариф — 8 единиц, в другом — 28. Считаем выкладку того, у которого тариф "низкий", так у него нет проблем с прибылью: не жирует, но вполне нормально зарабатывает. Тогда спрашиваем у соседа: объясните, пожалуйста, как так вышло? Не может...

— Сколько же ФАС потребуется времени и людей, чтобы так перетрясти все "медвежьи уголки"?

— Все будет быстро. Пока закон не принят, наводим порядок через указания ФАС, требуя от региональных властей "привести в соответствие с ..." и высылаем таблички с цифрами. РЭКи (региональные энергетические компании) есть в каждом субъекте, вот они и считают тарифы на местах, а ФАС делает то же самое для крупных федеральных компаний, таких как "Газпром", "Транснефть", РЖД и т.д. Котельная в деревушке Малиновка — не наша забота, но мы даем исходные, чтобы тамошний РЭК мог посчитать тариф грамотно. И увильнуть РЭК не сможет: требования ФАС становятся обязательными к исполнению с переходным периодом в полгода, будучи включены в постановления правительства.

— Значит, через полгода тарифы начнут снижаться?

— Очень надеемся. Лично я устал слушать многолетнее вранье про то, что россияне не платят 100 процентов тарифа, что у них послабления, скидки, что за них платят промышленники. Конечно, это позволяет объяснить, почему тарифы растут год от года: мол, идем к стопроцентной оплате, но эти 100 как считали? От чего они? А вот эти 20-30 процентов потерь тепла, воды, электричества, которые происходят ежегодно из-за безграмотности управляющих компаний (УК) и монополий, их куда отнести? Реального состояния дел, то, как росли тарифы и платежи, сегодня никто не знает, но узнать можно: если политическое руководство страны нас поддержит, ФАС узнает и посчитает.

— Проблема в том, что, даже если тарифы удастся снизить, управляющие компании введут новые поборы...

— Не только ФАС над этой проблемой бьется, и правительство России придумало несколько важных новаций. ФАС отдали ФСТ ровно для того, чтобы мы совершили поворот, если хотите, переворот. Сами мы о том, чтобы заняться тарифами, не просили, но уже невозможно дольше терпеть бардак, который царит в сфере ЖКХ и так раздражает население, что политикам опасно не считаться с такими настроениями.

— А зачем в этом случае сохранять самостоятельность РЭКов, вы же все равно контролируете каждый их шаг?

— Ответ прост: потому что в России в год утверждается 40 тысяч тарифов. Одна ФАС не в состоянии справиться с таким объемом работы. Поселки, трубы, котельные, водокачки — как за этим уследить отсюда, из Москвы? Да и надо ли? Наша задача — навести порядок в документах, разработать единую методологию расчета, дать планку предельного тарифа, а дальше пусть уж на местах решают. Мы можем даже предоставить властям право повышать тариф при имеющемся решении местного парламента. ФАС, конечно, будет контролировать ситуацию, и в случае выхода региональщиков за четко очерченные границы мы будем вправе отменять их решения.

— И насколько, по-вашему, тарифы на схожие виды деятельности будут отличаться?

— Здесь сработает метод подобия. Это как в проектной деятельности: "коробка", то есть серия здания, может быть одинаковой, но геологические условия разные и иногда требуются сваи для строительства. Так что 85 процентов цены должно в этом случае совпадать. Соотношение 85 к 15 — более чем предсказуемый вариант, но в России подходит не всем, разве что мегаполисам и столицам. В остальных местах — 70 к 30. В стране только из-за климатических условий колоссальное значение имеет такой фактор, как длина трубы.

— Кстати, кто в условиях новой тарифной политики будет оплачивать потери тепла, воды, иных ресурсов, о которых вы сказали?

— Как только заработает формула "инфляция минус", оплачивать будет компания. Сейчас — граждане и бизнес.

— Но тогда число желающих работать на рынке ЖКХ резко сократится.

— Есть методы, стимулирующие ценообразование. Это любимый наш раздел проекта закона для ФАС. Мы обещаем компаниям установить тариф, скажем, на 7 лет по принципу "инфляция минус", и он будет равен, например, 4 процентам. Мы говорим: все, что сэкономите в пределах тарифа за счет сокращения своих издержек, модернизации, останется в вашем распоряжении, будет считаться прибылью (с налогом в 20 процентов), но разрешается направлять на любые цели (зарплаты или бонусы в том числе). И эту схему никто не тронет 7 лет! Вот так появляется мощнейший стимул зарабатывать на сокращении издержек, а не за счет повышения тарифа.

— А за счет чего тарифы растут сейчас? Ведь их рост опережает инфляцию...

— Хороший вопрос. Тариф — это сомножитель в формуле: он умножается на норматив потребления коммунальной услуги. Большое достижение, что люди поставили счетчики, но еще пока не везде. Жуликоватый лидер местного самоуправления легко поделит откат с водопроводной компанией, если поменяет норматив, скажем, со 100 литров воды в сутки до 200. Потребитель об этом и не узнает, а заплатит.

— Но тарифы растут и там, где счетчики стоят!

— Все верно, правительство еще не установило предельные нормативы потребления для каждого населенного пункта. Это непросто: разница в условиях, скажем, между Дагестаном и Якутией велика. Это одна проблема. Другая в том, что правительство, утверждая тариф, в своем постановлении раньше писало, что главы регионов могут не обращать на этот тариф внимания. Увы, это было так. Так что достаточно сговора администратора с кем-то из монополистов, как в том или ином регионе мы наблюдаем повышение тарифа, затем "откат" и "распил". Совсем недавно правительство большинство из имеющихся "дырок" для такого рода деятельности закрыло, оставив один подход, официально разрешив повышение коммунальных платежей на будущий год на 4 процента. Но и это повышение региональщикам придется обосновать и подкрепить местным законом и голосованием в парламенте. И если у народа возникнут вопросы, почему это они платят больше, чем соседи, мы покажем документы: пусть россияне знают, кого выбирают.

— Почему в Москве, где есть счетчики, климат не тюменский, а инфраструктура получше иных российских городов, тарифы и платежи ЖКХ растут?

— Потому что Мосгордума выбрала самую дорогую из представленных правительством плату за капремонт — 16 рублей за метр, мотивируя это имеющимися проблемами с коммуникациями. К тому же в Москве есть устаревший котельный фонд, да еще и кроме этого в столице в обязательном порядке, учитывая стратегическую важность города, идет двойное-тройное резервирование мощностей по всем областям — вода, тепло, электричество, так что, если одна система даст сбой, останутся еще две. Это во многом объясняет, почему Москва — дорогой город.

— Почему тарифы в последние пару лет росли преимущественно для населения?

— Я бы так не сказал. Напротив, по политическим соображениям делалось все, чтобы тарифы для населения как раз росли медленнее, чем для бизнеса, отсюда и сохраняющееся перекрестное субсидирование (когда тарифы для одной категории, например, юрлиц, выше, чем для населения, за счет чего идет покрытие расходов ресурсных компаний.— "О"), которое измеряется сотнями миллиардов рублей.

— Вас послушаешь и засомневаешься: а не стала ли совсем невидимой "невидимая рука рынка"?

— Но так ли она эффективна эта самая "невидимая рука", о которой так любят говорить на экономических форумах? В любом государстве есть социальная политика, с которой эта самая рука не справится. А не признавать социальную ответственность государства перед обществом — это самое настоящее безобразие: ведь она нужна для инвалидов, стариков, детей. Государство обязано помогать разным социальным слоям и группам. А "рука рынка" — это для бизнеса, для биржи. Для подавляющего большинства россиян, не имеющих собственной компании, 90 процентов жизни проходит иначе, они и не знают об этой "невидимой руке". Жизнь этих людей проходит с помощью вполне даже видимой руки социальной помощи со стороны государства. Я бы сравнил "невидимую руку" рынка с черно-белым экраном — в мире бизнеса все контрастно, но большинство россиян живет в цветном мире. Пусть так и будет.

Журнал "Огонёк" №21 от 29.05.2017

Источник информации: Коммерсантъ.ru