Социальные технологии: Общественные слушания. Экология

Общественные слушания – это необходимый атрибут любого хозяйственного проекта, в ходе реализации которого возникают угрозы ухудшения среды существования человека и особенно проектов, затрагивающих «Особо Охраняемые Природные Территории» (заповедники, заказники и т.д.). Российское природоохранное законодательство требует от разработчиков таких проектов прохождения проектом Государственной Экологической Экспертизы, связанных с отработкой обязательных специальных процедур. Основными моментами в подготовке к прохождению Государственной Экологической Экспертизы являются, разработка материалов ОВОС (Оценка Влияния на Окружающую Среду в рамках предстоящей хозяйственной деятельности – обычно строительство объекта и последующая его эксплуатация), организация обязательного процесса общественного обсуждения этих материалов заинтересованной общественностью. По результатам обсуждения проводится сбор, поступивших от пожелавших участвовать в обсуждении представителей общественности, замечаний, предложений и пожеланий, которые фиксируются в письменной форме и в обязательном порядке прилагаются к материалам ОВОС при передаче их на Государственную Экологическую Экспертизу.

Для разработки материалов ОВОС разработчики проекта обязаны привлечь специализирующуюся на этом виде деятельности подрядную организацию – обычно это происходит в современной России на коммерческой основе. На разработку материалов ОВОС разработчики проекта должны выдать техническое задание подрядной организации, занимающейся их разработкой – экологическим обоснованием проекта (Причем об этом техническом задании должна быть информирована общественность, оно должно быть выложено в свободном доступе и его окончательный вариант должен учитывать существенные замечания этой общественности, если они возникли у неё). Материалы ОВОС должны исследовать все основные виды негативного воздействия на среду обитания человека (разрабатываются по методологии Международной ассоциации по оценке воздействия на окружающую среду (IAIA, International Association for Impact Assessment)), животный и растительный мир в месте непосредственной реализации проекта. Сразу отметим следующий факт, что в случае реализации проекта проходящего через Особо Охраняемые Природные Территории, материалы ОВОС должны исследовать и предоставлять информацию по негативному воздействию не только на Особо Охраняемой Природной Территории, но в остальных местах. Если в результате исследования выявляется, что технологии, применяемые при реализации хозяйственного проекта, не отвечают стандартам допустимой экологической опасности, то такие технологии подлежат замене на более экологически безопасные – иначе проект не пройдёт Государственную Экологическую Экспертизу и не будет в последующем финансироваться. Результаты общественного обсуждения должны в обязательном порядке фиксироваться разработчиками материалов ОВОС, с последующим обязательным изучением. Выявленные существенные моменты, такие как недостаточность охвата проведенных при разработке материалов ОВОС исследований, неполнота проведенных исследований, недостаточность приведенных значений – обязательном порядке должны учитываться перед представлением на Государственную Экологическую Экспертизу (ГЭЭ), то есть материалы ОВОС должны быть доработаны. Все собранные в процессе общественного замечания, предложения, дополнения и т.д. в обязательном порядке должны прилагаться к материалам ОВОС и поступают вместе с ними на ГЭЭ.

Не менее важным моментом реализации процедуры подготовки к прохождению Государственной Экологической Экспертизы является организация и успешное проведение процесса сбора общественного мнения по материалам ОВОС, который подразумевает фактическую общественную экспертизу как полноты содержания и соответствия исследования предполагаемому реальному негативному воздействию материалов ОВОС, так и самого предполагаемого негативного воздействия. Другая важная функция общественного обсуждения материалов ОВОС – информирование заинтересованной общественности о предполагаемых негативных воздействиях при реализации проекта и мерах профилактики этих воздействий запланированных разработчиками проекта (Так, например, при строительстве автомагистралей вред наносят выбросы, в том числе стоки с трассы, шум от машин, пресечение естественных путей миграции животного мира, вырубка растительных сообществ под трассу – обычные меры компенсации вреда – это установка шумопоглощающих экранов, строительство канализационных стоков вдоль трассы, строительство специальных переходов для животных в местах пересечения путей миграции с трассой, возможно компенсационные посадки леса). Реализация законодательных требований в данном случае связанна с наиболее актуальным правом населения – правом на безопасную среду обитания, тем же правом в Особо Охраняемых Природных Территориях наделены и остальные живые существа. Чувство безопасности – это величайший мотивационный момент, который в значительной степени определяет устройство общественной организации людей и их индивидуальное и групповое поведение, иногда в истории, для того чтобы получить это чувство люди сами прибегали к нападению и жертвам со своей стороны. Поэтому технологически не правильная реализация процедуры сбора общественного мнения может повлечь отторжение проекта местным населением и общественностью и соответственно кампанию по саботажу его реализации, даже в том случае, когда все нормы природоохранного законодательства скурпулезно соблюдены при его предполагаемой реализации. Кроме этого процедура общественного обсуждения очень уязвима для сил, пытающихся разжечь фобии среди местного населения и за счёт этого управлять выбором этого населения – заработать социальный и политический вес на искусственно организованной кампании запугивания населения, раздувая в его сознании предполагаемый вред от реализации проекта до нереальных масштабов. Вывод здесь может быть только один – к профессионализму инженеров – экологов, обеспечивающих экологическую безопасность проекта, к профессионализму разработчиков материалов ОВОС добавляется искусство работы с общественностью – специалистов по организации общественных связей и социальному пиару. Это искусство – искусство выстраивания позитивных информационных связей для обмена информацией между разработчиками проекта и населением, искусство в случае необходимости профилактики негативного восприятия технологий реализуемых в проекте и всего проекта в целом, а зачастую искусство противостояния злонамеренным попыткам социальных провокаций с целью вызвать отторжение в восприятии населением предполагаемой реализации проекта.

Регламентированная российским природоохранным законодательством процедура сбора общественного мнения по материалам ОВОС выглядит следующим образом. Организация заинтересованная в проведении Общественных слушаний обращается с письмо к главе муниципальной исполнительной власти, на чьей территории планирует осуществлять хозяйственную деятельность (реализация проекта: строительство и последующая эксплуатация). (Положение об Особо Охраняемой Природной Территории, которую затрагивает проект, должно подразумевать режимы хозяйственной деятельности планируемой в рамках реализации проекта, если положение их запрещает, значит проект должен идти в обход территории, или перед субъектом: федеральная власть, региональная власть, местная власть – в чьем подчинении находит ООПТ необходимо поставить вопрос об изменении положения Особо Охраняемой Природной Территории, что подразумевает уже другие процедуры от публичных слушаний на местном уровне до распоряжений министра и даже президента на федеральном). На основании письма и последующего процесса согласования (так как институт Общественных Слушаний не прописан в 131 законе, регламентирующем деятельность исполнительной власти на муниципальном уровне, зачастую муниципалы принимают даже отдельное положение по проведению Общественных Слушаний, которое дополняет правовую базу 131 закона) глава муниципальной власти выпускает постановление, в котором указывает предмет Общественных Слушаний (обсуждение материалов ОВОС по такому-то проекту), дату, место и время проведения общего собрания – Общественных Слушаний, а также дату с которой материалы ОВОС становятся доступны для изучения заинтересованными представителями общественности и место общего доступа в котором эти материалы будут постоянно находится на период до проведения Общественных Слушаний, не менее 30-ти календарных дней, и после них, также в течение не менее 30-ти календарных дней. Данное постановление в обязательном порядке публикуется в местной прессе с целью информирования населения. Российское природоохранное законодательство устанавливает требование к дате проведения Общественных Слушаний: между датой первой публикации в прессе постановления главы о назначении Общественных Слушаний и датой проведения Общественных Слушаний должно пройти не менее 30-ти календарных дней, такое же требование устанавливает и в отношении размещения материалов ОВОС – они должны быть в свободном доступе не менее 30-ти календарных дней до момента проведения Общественных Слушаний. Несоблюдение этих требований дает прямые основания для признания в судебном порядке недействительной всей процедуры сбора общественного мнения по материалам ОВОС и соответственно срыву сроков прохождения проектом Государственной Экологической Экспертизы.

Непосредственно сама процедура сбора общественного мнения на первом этапе подразумевает приложение к материалам ОВОС журнала регистрации ознакомившихся с материалами и журнала учёта замечаний, в котором каждый желающий после ознакомления может оставить свои замечания. Эти журналы являются обязательными частями материалов ОВОС и прилагаются к ним в обязательном порядке при передаче материалов ОВОС на Государственную Экологическую Экспертизу. Центральным мероприятием всей процедуры является общее собрание – непосредственно Общественные Слушания на которые могут прийти все желающие (поскольку законодательство регламентирующее институт Общественных Слушаний имеет федеральный уровень, то соответственно к участию в процедуре сбора общественного мнения допускаются все граждане страны независимо от того проживают ли они на территории муниципального образования, где проходят слушания, или нет). Институт Общественных Слушаний отличается от института Публичных Слушаний тем, что по результатам общего собрания не принимается никаких постановления, а принимается протокол фиксирующий, что процесс сбора общественного мнения в форме Общественных Слушаний прошёл.

Под протоколом в обязательном порядке подписываются представители Заказчика (организации реализующей проект), представители подрядной организации (разработавшей материалы ОВОС), представители муниципальной власти (фиксирующие, что общее собрание действительно состоялось) и часто представители общественных организаций (также фиксирующие, что процесс сбора общественного мнения действительно был). Само собрание – Общественные Слушания проходит обычно по стандартному плану:

представители подрядной организации – разработчика материалов ОВОС докладывают собравшимся об основных положения материалов ОВОС или проще об основных видах вредного воздействия на среду обитания исследовавшихся в материалах ОВОС, а также об основных мерах профилактики вредных воздействий возникающих в результате осуществления проекта;

представители Заказчика рассказывают в общих чертах об основных целях, ставящихся ими при реализации проекта и об социальных и экономических, а зачастую и экологических выгодах получаемых обществом и страной от реализации проекта;

если к реализации проекта привлекаются подрядные организации, выполняющие самостоятельные функции, в результате которых может быть нанесён вред окружающей среде, то выступают и их представители, докладывая о планируемой деятельности, её технологической обеспеченности и планируемых мерах минимизации вреда экологии региона;

далее как опция возможны краткие выступления представителей общественности, докладывающих обычно об совместных с разработчиками и подрядчиками договорах экологического мониторинга и оповещения, об результатах собственных исследований материалов ОВОС, зачастую и об собственном участии в разработке материалов ОВОС в качестве экспертов;

далее наступает время прений, в ходе которых любой желающий, пришедший на слушания может задать вопросы организаторам слушаний: разработчикам материалов ОВОС, представителям Заказчика, подрядных организаций, а также высказать критические замечания по материалам ОВОС – обычно сразу же после этого дается краткое слово для ответа на вопрос или для более подробного объяснения ситуации вызвавшей замечание у участников слушаний (отвечают соответственно те из организаторов, кто более профессионально владеет ситуацией);

- Во время Общественных Слушаний ведётся подробный протокол, в который заносится вся информация по существу связанная с воздействием на экологию в рамках реализации проекта. В особо конфликтных ситуациях к ведению протокола допускаются представители общественности. Протокол прений на Общественных Слушаниях в обязательном порядке прилагается к итоговому протоколу и поступает на Государственную Экологическую Экспертизу вместе с материалами ОВОС. Более того разработчики материалов ОВОС обязанные его изучить и устранить в оставшийся до экспертизы срок все выявленные на его основе существенные недостатки материалов ОВОС.

Как видно из выше описанного процесс подготовки проекта к прохождению Государственной Экологической Экспертизы несёт в себе несколько серьезных угроз, связанных с одной из основных фобий человеческого сознания – страхом перед угрозой своему существованию (у древних в случае опасности было только два выбора бей или беги, у современного человека в этой ситуации бегство связанно с большими материальными издержками, и остаётся только один выбор – проявление ответной социальной агрессии). Фобия эта может возникнуть естественным путём, если население не информировано надлежащим образом, а масштаб проекта пугает, если проект затрагивает чей-то материальный интерес (например, связан со сносом частной собственности) и тогда мотивированная группа, непроизвольно будет обращать внимание на общие угрозы с целью заручиться поддержкой остального населения для того, чтобы сорвать проект. Фобия может искусственно культивировать силами, заинтересованными на фоне общего испуга увеличить свой социальный и политический капитал. Очень неблагоприятными по опыту являются моменты, когда сбор общественного мнения совпадает с избирательными кампаниями. Поэтому организация, занимающаяся реализацией проекта, привлекает специалистов по социальным пиар технологиям для организации сопровождения кампании общественного обсуждения материалов ОВОС, а также представителей заинтересованных (если такое находятся) общественных организаций в качестве экспертов и для опосредования связи с населением. Это необходимо для того чтобы получить прогнозируемый позитивный результат, а зачастую для того, чтобы провести профилактику «неожиданно» вспыхнувшей волны противостояния со стороны населения и общественности.

Прежде всего, уже на этапе общения с администрацией муниципального образования на территории которого планируется провести Общественные Слушания специалисты по пиар технологиям начинают исследование социальной ситуации вокруг проекта, выявляют возможные угрозы и возможных сторонников среди лидеров местных общественных сил и просто авторитетных людей. Все угрозы среди немотивированного населения, то есть чьи собственнические и другие права не страдают от реализации проекта, отрабатываются путём персонального информирования и приглашения к участию в мониторинге реализации проекта. Очень успешной технологией является заключение трехсторонних соглашений Заказчик, выполняющий работы Подрядчик и Общественность по организации общественного мониторинга реализации проекта. Угрозы, связанные с мотивированными группами локализуются путем проведения профилактических мероприятий не позволяющих привлечь к процессу противостояния остальную часть населения (следует отметить, что вопросы связанные с частной собственностью и другими правами обсуждаются на публичных слушаниях, которые прописаны в 131 законе и являются также обязательной часть реализации проекта, отсечение подобных групп от экологической части процесса связанного с принятием проекта к реализации обуславливается тем, что отношения собственности не являются по закону значимым предметов обсуждения на общественных слушаниях). Процесс ознакомления населения с материалами ОВОС также позволяет выявить заинтересованные части общественности. Опытные технологи выявив негативные мнения со стороны общественности, проявляющей интерес к проекту, обязательно постараются выявить их причину и самое главное информировать об этом разработчиков материалов ОВОС, дав им возможность понять на какие вопросы им придется отвечать на общем собрании – Общественных Слушаниях. Поскольку психология российского населения такова, что на сами слушания приходят только те, кого туда гонит ущемление собственных интересов при реализации проекта, а технологии компенсации нарушенного права применяемые российской властью и бизнесом зачастую только радикализируют ситуацию, в случаях реализации проектов связанных с большими объемами изымаемой собственности есть большой риск получить неуправляемую ситуацию на слушаниях, когда вместо сбора общественного мнения по теме экологии разработчики могут получить попытку группового срыва самого Общего Собрания. В целях профилактики данной ситуации необходимо озаботится организацией привода на слушания в достаточном количестве адекватного ситуации (а она заключается в том, что на Общественных Слушаниях предметом обсуждения является экология) населения. Также необходимо подготовить специальную группу поддержки. Основными задачами которой будут приход на слушания под видом населения, рассредоточение в зале с привязкой к наиболее радикальным группам мотивированного на негатив населения и в момент, когда тема обсуждения будет уходить в сторону от экологических проблем, вскриками с места или выступлениями в прениях напоминать собравшимся, что обсуждают материалы ОВОС, а не снос и земельное изъятие. Масштабы организованного привода на слушания немотивированного на негатив населения (адекватного ситуации) и размер группы поддержки должны определяться предыдущими исследованиями проведенными социальными технологами на основе которого составляется прогноз возможности возникновения неуправляемой ситуации на слушании, её вероятный характер и вероятную численность мотивированного на негатив населения, которое будет присутствовать на слушаниях. Изучение истории социальных конфликтов по месту предполагаемого проведения процедуры сбора общественного мнения по материалам ОВОС, их характера масштабов, и персоналий из числа общественности в них участвовавших, степени их поддержки населением в ходе конфликта; мониторинг ситуации о ходе ознакомления населения с материалами ОВОС по журналам регистрации и замечаний; экспертные опросы специалистов муниципальной власти по связи с общественностью; и выявление масштаба нарушенного в результате реализации проекта права - позволяют сделать достаточно чёткий прогноз того, что будет происходить на слушаниях. Кампания по организации сбора общественного мнения в конкретном муниципалитете длится более 30-ти дней, в условиях российской она может иметь накал ничуть не меньший чем избирательная кампания, изобиловать технологиями чёрного пиара, а сами Общественные Слушания могут напоминать выборы, которые их организаторы могут проиграть. Неудача обрекает тем самым реализацию проекта на постоянное массовое противостояние со стороны населения, опираясь на которую заинтересованные силы могут организовать эффективную кампанию саботажа и даже прекратить реализацию проекта. Современная российская история дает нам примеры множества социальных конфликтов возникших на этой почве, примеры экономического рейдерства, опирающегося на искусственно раздутые экологические проблемы (надо отметить тот факт, что российская действительность практически полностью не отвечает гипотезам законодателей разрабатывавших российское природоохранное право – породивших реальную ситуацию описывающуюся поговоркой «Закон что дышло, куда повернул, туда и вышло», просто в российском обществе и у чиновников, и у бизнеса, и у самого населения напрочь отсутствует культура экологического мышления, а само общество не настолько благополучно и богато, чтобы позволить себе тратится на экологию – это очень благоприятные условия для манипулирования ситуацией – технологии такого манипулирования называются социальным инжинирингом).

Алексей Неживой