Отставка Лужкова. К вопросу о доверии и ответственности

28 сентября президент России Дмитрий Медведев подписал указ "О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы". Об этом сообщила пресс-служба Кремля. Причиной отставки президент назвал утрату доверия главы государства. Временно исполняющим обязанности градоначальника Москвы был назначен первый заместитель мэра Владимир Ресин.

Отставка Юрия Лужкова – самое громкое политическое событие последних лет. Оно чрезвычайно масштабно, и этот масштаб заключается даже не в политической судьбе одного человека, но в скрытых связках политических пространств и процессов, свойств политического режима и свойств социально-политических моделей. Всё это пространство колоссальным резонансом отреагировало на столь абсурдное политическое действо. Этот резонанс и позволяет экспертам реконструировать неявные мотивы действующих лиц и интересантов данного развития ситуации. Пострадавшая персона в этом смысле, наверное, наименее интересна. Основной интерес для анализа представляют личности, которые определяют и будут определять будущее страны, политическая система, продолжающая созревать в совершенно определенной логике.

У меня, пожалуй, исключительная позиция в сегодняшнем размышлении, потому как одиннадцать лет назад я был советником Юрия Михайловича Лужкова и в период приближения выборов в Госдуму и президентских выборов много делал для активации строительства политических структур под мэра. Но здесь важно не это, а то, что я имел возможность наблюдать главного героя недавних событий как личность, анализировать его политические, профессиональные, психологические особенности. Ещё более важно то, что под давлением царедворцев в той же последовательности, что и сегодняшняя история, - медийный удар, утрата доверия, увольнение без объяснений – Юрий Михайлович односторонним порядком разорвал тогда наши профессиональные отношения, исключив меня из политического процесса и сместив с довольно серьёзных позиций, на которых я на тот момент находился. Вспоминая своё психологической состояние - горечь, тяжесть, чувство несправедливости произошедшего, я сегодня очень хорошо понимаю Юрия Михайловича. И не могу согласиться с тем, что он участвовал в запланированном политическом спектакле. Он слишком естественен и искренен в своих реакциях для столь примитивных политических поделок. К чему это мое воспоминание? Одиннадцать лет назад я был почему то уверен, что Ю.М. это вернется.

Совершая такие поступки, необходимо помнить о принципе бумеранга. Сегодня этот бумеранг вернулся к Лужкову. Уверен, что он вернется и к двум основным фигурантам противоположной Лужкову стороны в обсуждаемой сегодняшней истории.

Итак, кто или что утрачивает доверие в нынешней ситуации, кстати, очень информативной в политологическом смысле? Собственно говоря, с судьбой бывшего градоначальника всё относительно прозрачно – он отрешён, его политические связи дезавуированы, его ожидает политическая девальвация и постепенное забытье. У него был шанс серьезно выступить в качестве оппонирующей силы современному неолиберальному уклону власти. Десять лет назад Юрий Михайлович этим шансом не воспользовался. Сейчас ему 74 года и вероятность, что подобный шанс представится ему ещё раз, очень низка. Трудно войти в эту реку дважды. Не вижу активного оппозиционного политического сценария с его участием.

Гораздо важнее реконструкция состояния современного политического режима, устройства госвласти, процедур российского законодательства, конституционных требований, образа действий руководителей. По этой части действительно можно сделать достаточно уверенные выводы. Закон 184 ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» послужил основанием отрешения Лужкова от должности мэра. П.1 ст.19 данного Закона гласит: «Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае: (Пункт г) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом».

Вторая опция в перечне– за ненадлежащее исполнение обязанностей – в Указе не применена. Отсюда следует факт, что в этом упрекнуть Юрия Лужкова президентской команде не удалось, несмотря на все медийные атаки и инсинуации, в ходе которых мэра пытались упрекнуть в нецелевом использовании бюджетных средств, превышении служебных полномочий и т.д. Это значит, что Юрий Михайлович свои обязанности исполнял надлежащим образом. За что же уволен классный мэр?

С категорией утраты доверия всё очень непросто. Если бы в статье между «утратой доверия» и «ненадлежащим исполнением» не стояло запятой, всё было бы понятно – доверие утрачено в связи с тем, что чиновник своих обязанностей не исполняет. Здесь же ситуация иная – параметр доверия или его отсутствия вполне самостоятелен. В теории права эта категория употребляется достаточно часто. Возможна виновная и невиновная утрата доверия. Когда какую категорию можно применять? Представляется, что безобъяснительная, бездоказательная утрата доверия на столь высоком политическом уровне решений недопустима. Слишком она напоминает элементарную подмену государственной ответственности личными переживаниями и обидчивостью, в пределе просто самодурством, которым, например, с очевидностью страдал Ельцин.

В праве и практике виновная утрата доверия, в общем-то и регламентирована, и применяется.   Пример - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. N 2 г. Москва «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации», которое даёт следующее разъяснение: «Судам необходимо иметь в виду, что расторжение трудового договора с работником по пункту 7 статьи 81 Кодекса в связи с утратой доверия возможно только в отношении работников, непосредственно обслуживающих денежные или товарные ценности (прием, хранение, транспортировка, распределение и т.п.), и при условии, что ими совершены … виновные действия, которые давали работодателю основание для утраты доверия к ним».

В ситуации с отставкой Лужкова выясняется, что никакая вина отставленного чиновника не была подтверждена и доказана. Похожие высоко политически позиционированные случаи утраты доверия возникают, например, в процессе импичмента президенту (в связи опять же с утратой доверия народа), в ситуации вотума недоверия правительству. Но на практике эти процедуры осуществляются по-другому. Представить себе голосование в Думе о недоверии правительству без дебатов, без доказательств обоснованности и аргументированности недоверия невозможно.

Импичмент президенту также требует ясных и доказываемых обвинений. (В недавней истории с попыткой импичмента Ельцина такая практика имела место, и общественности тогда были представлены многотомные изложения обвинений). То есть никогда политические решения такого уровня не принимались на основе причинно-следственного процесса, не подтверждающего и даже толком не называющего вину. В истории с Лужковым самое неприемлемое – это утрата доверия без какого-либо объяснения причины. Допустимо ли чтобы президент России действовал без причин, объявленных и объясненных обществу?

Оказывается, что допустимо. А ведь подобная практика очень опасна с позиций утраты любого сдерживающего начала в деятельности государственных руководителей. Например, по каким причинам Норвегии отданы сотни тысяч квадратных километров акватории Баренцева моря с нефтью и газом в их недрах? А острова на Амуре - китайцам?

Обратим внимание, что сам президент в своих комментариях ничего не говорил о причинах принятого решения, ограничившись цитированием закона. Однако премьер-министр добавил существенное разъяснение – по его словам, имела место ссора двух руководителей. Информация инсайдерского плана подтверждает эту версию.  И это крайне тревожно. Не только российское законодательство, но правовая, управленческая, а главное – публично-политическая практика начинают тяготеть к произволу.

Есть экспертное убеждение, что если бы Лужков вышел сейчас на выборы мэра Москвы, то победил бы с оглушительными результатами. Данные нашего экспресс-замера общественных настроений таковы: среди москвичей одобряют отставку мэра 12%, не одобряют 88%.  по России цифры следующие – одобрение высказывают 20%, неодобрение – 80%. Причем очень интересно, что данные официального ВЦИОМа (того самого, который сформировали на базе практически разогнанного коллектива Левады – интересно с какой целью?!)  совершенно другие. По официальным  данным - две трети россиян положительно оценивают решение президента Медведева об отставке Юрия Лужкова.И вновь, интересно, а опубликовали ли бы они данные, говорящие о неодобрении действий Медведева?Думаю, что вопрос риторический. 

Но вернусь к нашим цифрам.Они цифры коррелируют с результатами Левада-центра. По их данным положительно к Лужкову относятся 19% россиян. Считаю, что этот показатель для удаленных от лужковских надбавок к пенсиям, доплат учителям, созданных рабочих мест, низкой безработицы, для макроэкономически обобранных Москвой в их регионах людей - очень высокий! 

К несчастью, политический эпизод с отставкой московского мэра заставляет оценивать состояние современной политической системы как очень тревожное. Категория утраты доверия, как и категория конституционной ответственности, совершенно не проработана ни в правовой практике, ни в практическом законодательстве, ни в политической практике. И доверие у наблюдателей, в качестве которых выступает вся страна, действительно утрачивается, но вероятно не столько к Лужкову, потому, что претензий к нему не выдвинуто, а к иным политическим фигурам, институтам и процедурам. 

Если взглянуть на показатели страны в целом, то выяснится, что утратить доверие народа должны именно те, кто выразил сегодня недоверие Лужкову. Общероссийские социальные и экономические показатели имеют чёткую негативную динамику, тогда как показатели Москвы в этом смысле в  разы лучше и по части безработицы, и по части инвестирования, и по части соцподдержки, консолидированности общества и т.д. Это довольно значительный результат даже со скидкой на совершенно разные условия в столице и в стране в целом.

Сами процедуры назначения на должность и снятия с должности высшего должностного лица субъекта РФ не симметричны и перекошены в сторону полномочий президента, без решения которого снятия с должности (например, по инициативе самого субъекта федерации) произойти не может. Почему? Ведь субъект полноправно и полномочно участвует в назначении высших чиновников… Это нарушение основ правовой теории. А если говорить об иных свидетельствах  политической и демократической перекошенности, то совершенно ясно, что замена выборов губернаторов их назначением свыше сильнейшим образом ослабили эффективность политической системы в стране. Хотя бы потому, что губернатор стал настолько зависим, что сигнальная линия снизу вверх в вертикали власти вновь вернулась к одобрямс и системе славословия и политических «приписок».  Управление с инвалидизированной обратной связью не может быть результативным.

Удивительно интересно, что в современной юридической системе существует глубокий правовой пробел по части статуса лиц, замещающих должности высших чиновников РФ. Если говорить простым языком, то во всей управленческой структуре страны присутствует императив «Что хочу, то и ворочу», то есть оценки своей деятельности даются высшими чиновниками самостоятельно, и никакие правовые механизмы в эту прерогативу вмешаться не могут (даже случай с Лужковым говорит не об оценке деятельности, а об утрате доверия без объяснения причин).

Есть ещё одна сторона вопроса. В настоящее время законодательно определены две категории чиновников. Первая – это госслужащие. Существует закон о государственных служащих, регламентирующий их деятельность, вводящий множество ограничений. Например, тема конфликта интересов там отражена таким образом, что если бы Лужков состоял в должности этой категории, то его жена не могла бы заниматься теми видами деятельности, которыми по факту занималась. Но вторая категория – государственные служащие РФ. Это люди совершенно иной касты, для которых, несмотря на то, что они вроде бы тоже госслужащие, общие правила не имеют силы. И это – тоже точка неустойчивости, еще одна причина деградации современных политических институтов, государственно-управленческих.

Возникает вопрос: а что дальше? Кто станет мэром? В этой части анализа есть разветвление, крайне важное для премьер-министра. Если на эту должность назначается креатура Путина, то, вероятнее всего, имеет место закрытая договорённость двух фигур о планах на 2012г. Так было в 2008. Если это так, то нам предстоит очередное малоинтересное политическое шоу – строительство партий, полемика, надуманные прогнозы – не имеющее отношения к реальному сценарию развития событий. А сценарий в этом случае прост – в 2012г. Путин вернётся на пост президента.

Поразительный, хотя и не новый, диагноз можно поставить Единой России. На самом деле Московская ЕР, которая имеет 33 места из 35 в Гордуме, Лужкова поддержала. В каком положении она сейчас относительно всей партии совершенно очевидно. Это показывает, что никакой внутренней самодостаточности у этой структуры нет не только в идейном плане, но и в плане бюрократической административной вертикали.

В стране неизбежен и прогнозируется  процесс отторжения политической суррогатизации, постоянного упрощения системы. Эти явления во многом обнажаются и активируются нелепой отставкой Лужкова всего за полгода до окончания срока его службы.

В заключение отмечу, что невозможно отрешиться от эмоционального ощущения атмосферы в стране. Эта атмосфера очень тяжёлая, в частности и в связи с этим эпизодом. Мне кажется, глубоко ошибается команда президента, сделавшая этот шаг. Но как это ни печально, вероятнее всего, что серия подобных демонстраций ничем не ограниченной  «силы» будет продолжена. Подобная эскалация – не за горами.