СОЦИОКУЛЬТУРНАЯ ПАРАДИГМА В РЕФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В конце апреля 2016 года председатель правительства Дмитрий Медведев предложил провести реформу госуправления. По мнению премьера, действующая система государственного управления во многом сохраняет советские черты, опирается на старые методы контроля и мотивации.

В письме, адресованном главе государства, председатель правительства сетует, что в госуправлении отсутствует эффективная система взаимодействия между органами власти, столь необходимая для достижения результатов при решении сложных, комплексных задач. Построение работы министерства отдается на откуп министру, не ведется внешний контроль за эффективностью организации работы, а при смене руководителя меняется аппарат ведомства, приоритеты, методы работы, нарушается преемственность.

В этой связи, Дмитрий Медведев предложил создать комиссию по совершенствованию системы госуправления, которою, по его мнению, должен возглавить президент Владимир Путин, сам он будет его заместителем, а членами комиссии станут министры, депутаты, сенаторы и эксперты. Путин на письме написал: «Согласен».

Отметим, что еще весной 2015 г. президент Сбербанка Герман Греф предложил президенту создать обособленный от правительства центр реформ по внедрению проектного подхода к решению государственных задач. Основные функции такого центра заключаются в повышении эффективности министерств по 5–7 KPI и координации небольшого числа приоритетных проектов. Важнейшая задача – учить министерства исполнять проекты.

В основу проекта такого центра предлагается положить опыт малазийских властей по организации центра реформ Pemandu, созданного в целях реализации национальной стратегии развития страны на 1990–2030 гг. Опыт показал, что за пять лет функционирования этого центра эффективность бюджета существенно выросла, бюджетные доходы удвоились, а ВВП на душу населения увеличился на 37%, в Малайзии он сейчас выше, чем в России.

***

Реформы госуправления (административные реформы) различают по масштабам, глубине, характеру и целям, но при этом существует ряд общих побудительных мотивов, затрагивающих все органы государственной власти и местного самоуправления. Среди них – потребность в эффективной и результативной работе государственного аппарата и органов местного самоуправления, оказание качественных услуг с ориентацией на нужды клиента, развитие экономики и грамотное управление (good governance). В их числе – обеспечение открытости, прозрачности и подотчетности, снижение коррупции, повышение способностей к развитию и реализации политики, расширение демократии, привлечение граждан для проведения консультаций и участия в управлении, снижение государственных расходов.

Вместе с тем мировая практика показывает, что ожидаемый положительный эффект от разработки и реализации общественно значимых реформ, в том числе и административных, не всегда достигается в полном объеме. Уровень и качество результатов, достигаемых в ходе осуществления административных и/или иных реформ, во многом зависит от историко-географических условий, экономических и социокультурных факторов, оптимального выбора стратегии и методов действия правительств.

В истории общественного и государственного строительства России можно выделить ряд этапов или скорее попыток реформирования системы государственного и муниципального управления и общественных отношений в целом.

Первая попытка реформирования государственной службы была предпринята в 1992—1993 гг. (Роскадры) и была обусловлена появлением новых форм собственности, изменением роли государства, исчезновением политического и идеологического контроля со стороны КПСС. Новые формы общественных отношений безотлагательно требовали пересмотра взглядов на роль государства, на суть и функции государственной службы.

На втором этапе в период с 1997 по 1998 гг. (группа М.А. Краснова) акцентировалось внимание на слабой управляемости государственными процессами, превалировании методов «командной системы», тормозящих социально-экономическое развитие страны. Здесь на первый план выдвигалась задача создания истинно публичной госслужбы, призванной обслуживать прежде всего интересы формирующегося гражданского общества.

На третьем этапе в 1990 – 2000 гг. (Центр стратегических разработок) были учтены все проблемные и слабые места предыдущих попыток реформ. Ключевым звеном новой Концепции государственного строительства и дальнейшим развитием идей второго этапа реформ стало провозглашение принципа «merit system» (системы заслуг и достоинств – своеобразный аналог KPI) в качестве центрального принципа построения обновленной госслужбы. Однако, несмотря на готовность всех материалов по реформе, высокое качество этих материалов и видимую заинтересованность власти в реформах, очередной этап реформ так и остался на бумаге.

Разбор неудач попыток проведения административной реформы и ее составной части – реформы государственной службы – показывает, что главной причиной, по которой не удалось сдвинуть с места «колесо реформ», оказалось отсутствие реального заказчика и движущих сил реформ. Российское общество так и не выступило этим главным заказчиком и движущей силой реформ. Оказались не востребованными и не задействованными такие основополагающие принципы взаимодействия граждан и государственных служащих, как прозрачность деятельности и постоянная отчетность, участие граждан в принятии решений, которые должны выступать, с одной стороны, формой общественного контроля, с другой – основой для наступления возможных санкций и поощрений, мотивирования и направления деятельности чиновников.

Создавшееся противоречие между принципиальным изменением основ государственной, общественной жизни и сохранением по сути прежней институциональной и субстанциональной среды, в которых эти изменения проводились, в значительной степени обусловило несовершенство процесса политического, экономического и социального реформирования, непомерно высокую социальную цену реформ, колоссальный масштаб коррупции в государственном аппарате, замедление темпов модернизации общества в целом.

Очередная попытка осуществления широкомасштабной административной реформы приходится на 2003 – 2004 гг. Проведение программных мероприятий по ее реализации было увязано с исполнением других федеральных программ, в частности, с федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 г.)» и ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 гг.)».

По мнению ряда специалистов, реализация первого этапа административной реформы позволила создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. Был проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и даны предложения по устранению избыточных и дублирующих функций. Сформирована новая структура ФОИВ, подготовлены доклады о результатах и основных направлениях деятельности ФОИВ.

Однако стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий, предусмотренных административной реформой, касающаяся в основном реорганизации ФОИВ. Вместе с тем на практике реального разделения функций между тремя типами органов исполнительной власти не произошло.

Довольно скоро мероприятия по продолжению административной реформы приобрели инерционный характер и оказались ориентированы преимущественно на завершение формирования ФОИВ в их новой редакции. По ряду приоритетных направлений административной реформы работы либо не были начаты, либо были свернуты. Как и прежде, механизмы реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях, которые в значительной степени определяют качество, эффективность и результат исполнения госслужащими отдельных государственных функций от имени и по поручению государства, так и остались нетронутыми. Особенно примечателен тот факт, что комиссия по административной реформе выявила сотни федеральных государственных учреждений, главным образом в регионах, которые оказались неизвестны профильным ведомствам. При этом Минфин каждый год их исправно финансировал.

Таким образом, начавшаяся со структурных преобразований административная реформа не дала сколько-нибудь измеримого прироста эффективности и результативности государственного управления, не повысила доверия граждан и делового сообщества к органам исполнительной власти. Более того, резко сократившееся число министерств было компенсировано разросшимися агентствами и службами. В целом реформирование федеральных органов исполнительной власти, завершившиеся в конце 2004 г., по оценке большинства экспертов, видимых результатов не принесло.

Тем не менее, Правительство РФ решило в 2005 г. осуществить новый этап административной реформы в РФ. Об этом на обсуждении в Центре стратегических разработок проекта программы административной реформы на 2005-2010 гг. заявил, в то время, глава департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития РФ Андрей Шаров. По его словам, планировалось запустить программу «по основным прорывным направлениям». В том числе это должно было касаться ликвидации избыточных функций правительства, повышения эффективности деятельности государства для граждан, активизации антикоррупционных программ. По словам, в то время, научного руководителя ЦСР Михаила Дмитриева, «разработанный проект Программы с точки зрения идеологии уже не вызывает споров и разногласий в правительстве, по содержанию мер административной реформы на данной стадии существенных разногласий не имеется».

Однако далее ситуация развивалась настолько стремительно и непредсказуемо, что, как говорится, не успели высохнуть чернила на бумаге, а административная реформа обрести статус федеральной целевой программы, как уже в июне 2005 г., в то время, министр экономического развития и торговли Герман Греф предлагает из-за значительных расходов не финансировать больше федеральную целевую программу «Административная реформа». Греф посчитал, видимо, что нет необходимости закачивать бюджетные деньги в реформу, которая по сути сама себе противоречит. В начале июля 2005 г. Правительство отказывается от реализации федеральной целевой программы «Административная реформа». Официальное объяснение: масштаб задач по совершенствованию системы госуправления не вместился в узкие рамки программы, и ее необходимо переделать в концепцию.

Показательна оценка сложившейся ситуации с российскими реформами, высказанная разработчиком, спикером и «мотором» ряда важнейших реформистских замыслов, в то время, научным руководителем ЦСР - Михаилом Дмитриевым: «Мы не имеем на сегодня какого-то завершения истории с российскими реформами…». И далее: «Если уж говорить в целом, то, по большому счету, ни одна реформа в России не осуществлялась идеально». Из тезисов М. Дмитриева с необходимостью вытекает, что реформы могут осуществляться неограниченно долго, а конечная цель реформ, по сути, состоит именно в самих же реформах.

Тем не менее, эпоха реформ не может длиться неограниченно долго. Неизбежно наступает усталость населения от реформ и необходимости постоянно к ним приспосабливаться, происходит накопление негативной социальной энтропии, дальнейшее обострение общественных противоречий, затем следуют фазы отката, контрреформ, депрессии и нестабильности, на заключительном этапе, так называемые реформы, завершаются полным развалом страны, как токовой. Об этом ясно свидетельствует исторический факт распада СССР, начавшийся с горбачевской перестройки и закончившийся парадом суверенитетов республик, а следом окончательным развалом СССР и чередой «цветных» революций, теперь уже в бывших союзных республиках.

***

Анализ неудач попыток модернизации и проведения реформ в СССР, а затем и в России показывает, что, пытаясь установить систему политической демократии, основанной на опыте и институтах Запада, слепо копируя из зарубежных справочников «модели реформ», российские реформаторы и политики столкнулось с огромными трудностями. Создавшееся противоречие между принципиальным изменением основ государственной жизни и сохранением, по сути, прежней социокультурной среды, в которой эти изменения проводились, в значительной степени обусловило несовершенство процесса политического, экономического и социального реформирования, непомерно высокую социальную цену реформ, колоссальный масштаб коррупции в государственном аппарате, замедление темпов модернизации общества в целом.

И.А. Ильин, опережая свое время, предупреждал: «…страна, лишенная необходимых предпосылок для здоровой творческой демократии, не должна вводить у себя этого режима до тех пор, пока эти основные предпосылки не будут созданы. До тех же пор введение демократического строя может быть только гибельным для этой страны». И далее: «Если в народе нет здравого правосознания, то демократический строй превращается в решето злоупотреблений и преступлений. Беспринципные и пронырливые люди оказываются продажными, знают это друг про друга и покрывают друг друга: люди творят предательство, наживаются на этом и называют это "демократией"».

Нобелевский лауреат - Гуннар Мюрдаль в своем трехтомном исследовании «Азиатская драма», так же приходит к подобным выводам: «Но, когда теории и идеи, соответствующие конкретным условиям западного мира и, таким образом, содержащие реальные представления лишь об определенной социальной действительности, используются для исследования совершенно иных процессов в слаборазвитых странах Южной Азии, последствия становятся весьма серьезными».

Подчеркнем, что еще Густав Лебон, более ста лет тому назад, в своей работе «Психология народов и масс» писал: «Эти неизменные, самые общие и самые основные законы вытекают из душевного строя рас. Жизнь народа, его учреждения, его верования и искусства суть только видимые продукты его невидимой души».

Однако российские реформаторы и политики не вняли этим советам и предостережениям, либо вообще о них не знали. Реформы 90-х – 2000 гг. со всей очевидностью продемонстрировали образцы слепого копирования опыта других народов, приоритета политики и экономики над социокультурной действительностью, причем такой политики и экономики, за которой отчетливо видны корыстные интересы самих политиков и реформаторов. Г. Мюрдаль пишет: «…шумные требования экономической и социальной революции имеют чаще всего показной характер. <…> Награждая себя политическими постами, присваивая привилегии, прибегая к различным видам коррупции, они часто извлекают еще больше выгод из своего положения как представителей народа. Естественно, эти политики не хотят принимать реформ, которые могли бы эффективно урезать власть и богатство высших слоев общества».

Оценивая нынешнее состояние страны, сложившееся в результате многочисленных скорее контрпродуктивных, чем продуктивных попыток ее реформирования, можно заключить, что это – не просто отражение экономических или политических неурядиц, это, по сути, кризис, который носит системный характер и затрагивает одновременно почти все важнейшие сферы жизнедеятельности российского общества, все его главные институты. Это кризис искусства и науки, права и морали, воспитания и образования, образа жизни и нравов. Это кризис форм и содержания социальной, политической и экономической организаций общества, включая институт брака и семьи. В этой связи, необходим поиск и построение новой эффективной модели и соответственно парадигмы реформ, адекватной сложившимся социально-экономическим, политическим и культурным условиям российского общества.

Традиционно модернизация и реформирование общественных отношений и российского общества в целом велись с позиций копирования стороннего опыта, с ориентацией на нормативные модели реформирования, когда подготавливаемые реформы, как правило, должны иметь ретроспективные аналоги и прецеденты. При таком технократическом подходе реформы представляются скорее, как инструмент модернизации той или иной рутинной составляющей в жизнедеятельности общества, в то же время содержательная сторона общественных отношений, сама социокультурная реальность, как таковая, в ходе реформ не претерпевали качественных изменений.

Характерной чертой технократического подхода является тот факт, что сама специфика объекта реформирования остается в стороне, а основное внимание сосредотачивается на комплексе свойств, определяющих поведение объекта как «черного ящика», когда процесс реформирования рассматривается, в лучшем случае, как четко спланированный алгоритм. Положительная роль такого подхода к исследованию и проектированию систем технической природы несомненна, но ограничения, а во многих случаях и несостоятельность его применения к системам социокультурной природы очевидны, поскольку свойства социокультурных систем существенно зависят от их структурно-функциональных особенностей.

Социокультурная реальность всегда конструируется социальными действиями субъектов деятельности; и, в этом смысле она есть, только продолжающаяся возможность действия. Центральный момент на пути от механической совокупности индивидов к обществу - коллективная интенциональность, где решающее условие в создании актуальной социокультурной реальности – совместное интенциональное наложение функций на объекты, которые не могут выполнять этих функций без такого наложения. Функции никогда не присущи объекту; они всегда прописываются в соответствии с интересами тех или иных социальных групп, общностей и/или сообществ.

И.А. Ильин писал: Государственная форма есть не "отвлеченное понятие" и не "политическая схема", безразличная к жизни народов, а строй жизни и живая организация народа. Именно живое правосознание народа дает государственной форме осуществление, жизнь, силу; так, что государственная форма зависит, прежде всего, от уровня народного правосознания, от исторического нажитого народом политического опыта, от силы его воли и от его национального характера.

В этой связи необходим отказ от технократической парадигмы реформирования как государственного управления, так и российского общества в целом, основанной на копировании зарубежного опыта и доминирующей роли «нормативных моделей», в пользу парадигмы, ориентированной на так называемый «субъектно-ориентированный подход», согласно которому внешние причины в системах социокультурной природы действуют лишь опосредованно, через внутреннее состояние субъектов деятельности, выступающее важнейшим регулятором их активности.

Предлагаемая социокультурная парадигма реформ должна представлять собой, прежде всего модель стимулов и мотиваций, обеспечивать системное видение и прогнозирование движущих сил политического и социально-экономического развития страны. Эта модель должна инициировать механизмы саморазвития различных объектов и субъектов процесса модернизации и реформирования в их взаимосвязи, действующих на микро, мезо и макроуровнях данной социокультурной реальности, а не слепо копировать сторонний опыт.