Закон о «платной школе» на самом деле про другое

Он усложняет дележку госзаданий между разными учреждениями и способствует коррупции, но не вводит платность обучения 

Закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» породил шквал негативных отзывов. В сфере образования ему приписали все: и развал системы образования, и введение платных образовательных услуг, и, одновременно, отмену бесплатного образования: на полном серьезе утверждалось, что только три урока математики и два – русского языка будут осуществляться за бюджетные деньги, а все сверх этого – исключительно за плату.

Так о чем же на самом деле принятый закон? Он приведет к росту платности или рациональной экономической деятельности?

Платная образовательная и даже предпринимательская деятельность, не противоречащая основной, были узаконены для образовательных учреждений в 1992 г., когда был принят закон «Об образовании». Все это законно и действует в настоящее время. Напомню, что сейчас в российских государственных вузах более 50% студентов учатся за плату, а в учебных заведениях среднего профессионального образования таких студентов почти 25%. Принятый закон не внес в это ничего нового.

Какую же задачу он решал? В ходе бюджетной реформы, которая началась в конце 90-ых, было установлено, что все внебюджетные доходы бюджетных учреждений становились неналоговыми доходами соответствующих бюджетов и должны были размещаться на счетах в казначействе. Фактически, бюджетные образовательные учреждения переставали самостоятельно распоряжаться заработанными ими внебюджетными средствами. Нередки были случаи, когда из общей суммы заработанных на платных образовательных услугах денег школе, например, возвращалось не более 30%.

В ноябре 2006 г. был принят закон «Об автономных учреждениях», который позволял тем, кто перейдет в АУ, самим распоряжаться заработанными средствами. Соответственно, встал вопрос о том, что те бюджетные учреждения, которые не перейдут в АУ, утратят эту возможность. Однако ожидать массового перехода школ в статус АУ ждать было бы сложно, а отбирать у них внебюджетные доходы, лишая их стимулов хоть что-то зарабатывать, нерационально, особенно в условиях кризиса, когда бюджетные расходы на образование могут начать сокращаться.

В этих условиях и было принято решение оставить, практически, все, как есть и, более того, немного упростить распоряжение бюджетными средствами для бюджетных учреждений. Для этого помимо бюджетных был введен статус казенных учреждений, чьи внебюджетные доходы и будут являться неналоговыми доходами бюджета. А бюджетным учреждениям, по сути, вернули право снова самостоятельно распоряжаться их внебюджетными доходами. Но, правда, их счета так и останутся в казначействе, то есть государство сохранит определенный контроль за всеми направлениями деятельности бюджетных учреждений.

Еще одна новация – это выделение бюджетных средств бюджетным образовательным учреждениям в виде субсидий. Государство (муниципалитет) дает школе или вузу общую сумму на осуществление его образовательной деятельности, а направления их использования они должны будут определять сами. Отменяется порядок, когда четко фиксировалось, что вот эти средства идут на заработную плату, а вот эти – на закупку оборудования. В принципе, это уже было в 1990-е годы, и директора школ и ректоры вузов неплохо справлялись с решением вопросов, как рационально использовать выделенные бюджетные средства. Отчет по результатам деятельности будет, естественно, идти по смете, но той, которую образовательное учреждение само себе составит, и будет видно, как оно распорядилось выделенными деньгами.

На содержание имущества будет выделяться отдельная субсидия, на программы развития – еще одна.

Все эти нововведения оплачиваются тем, что для бюджетных учреждений отменяется субсидиарная ответственность. Но в пылу баталий на этот существенный момент практически никто из критиков нового закона не обратил внимания. Когда бюджетная реформа только затевалась, то ситуация была другая. Были массовые задержки по зарплате учителей, которые обращались в суды, и государство в силу субсидиарной ответственности должно было предоставлять субсидии для оплаты долгов.

Вузы набрали кредитов, а дефолт привел к тому, что они не могли их вернуть. Опять же ответственность перекладывалась на государство. Сейчас все бюджетные учреждения переведены в казначейства, набрать кредитов никто не может, зарплаты выплачиваются вовремя. Вместе с тем, бюджетное учреждение не может быть объявлено банкротом, поэтому в скрытом виде финансовая ответственность государства за его деятельность сохраняется. Таким образом, отмена субсидиарной ответственности, по сути, ничего не меняет для бюджетных учреждений. Правда, пока еще очень трудно сказать, как все это будет работать на практике.

Что качается государственных автономных учреждений, то они не только будут финансироваться на основе субсидий, но смогут и брать кредиты, хранить свои внебюджетные средства в кредитных организациях, на них не будет распространяться закон о госзакупках – знаменитый 94-ФЗ. Отличия автономных учреждений от бюджетных хотя и существенные, но все же не столь серьезные, как это было бы, не будь новый закон принят. И теперь возникают вопросы не о том, начнется ли переход в АУ, а наоборот: надо ли, чтобы этот переход состоялся (за исключением, конечно, федеральных и национальных исследовательских университетов, для которых это обязательно).

На этом фоне теряется и другая важная проблема: в законе не прописано, как госзадание будет распределяться между автономными и бюджетными учреждениями. Госзадание в образовании – это число учащихся или студентов, обучение которых по нормативам будет оплачиваться за счет бюджетных средств. В условиях сокращающихся в силу демографических причин контингентов именно распределение государственного задания становится крайне важным моментом для образовательных учреждений. Понятно, что и тогда, когда, например, все государственные вузы были бюджетными, распределение между ними контрольных цифр приема (госзадания) было непростым делом, но появление на этом поле еще и автономных вузов в корне меняет ситуацию.

Приведу пример: есть три вуза, где учится равное число студентов, они получали одинаковое финансирование. Теперь, когда один из них стал автономным, возникает вопрос, как должны распределяться средства? Закон о статусе не прописывает (это не его предмет), как изменится распределение бюджетных средств между образовательными учреждениями, если часть бюджетных станет автономными, будут им давать столько же, или больше/меньше. Если все распределять по-прежнему, то возникает вопрос, зачем было огород городить? А если по-новому, то почему нигде не прописаны критерии? Совершенно понятно, что может начаться вкусовщина: где-то решат больше давать бюджетным учреждениям, где-то – автономным.

Что же следует из всего сказанного? Сейчас необходимо четко просчитать все риски, связанные с отменой субсидиарной ответственности (конечно, это надо было делать до принятия закона, но эти риски, как представляется, невелики), а также продумать четкие правила распределения госзадания между бюджетными и автономными учреждениями.