Реформа МВД: почему Кремль заранее отверг предложения экспертов

Администрация президента и руководство полиции готовы к косметическим изменениям, но не к радикальным шагам.

Ровно год назад Институт проблем правоприменения при Европейском университете (ИПП) по заказу Комитета гражданских инициатив Алексея Кудрина (КГИ) выпустил обширный доклад о том, как функционирует отечественная полиция. Тогда ИПП анонсировал, что в скором времени опубликует заключительную часть работы, в которой будет рассказано о способах реформирования системы.

Публикация откладывалась почти год, и вышла аккурат к «дню милиции». Мне доводилось слышать, что доклад был готов еще около года назад, но перед обнародованием его решили показать президенту и руководству силовых ведомств. Реакция оказалась предсказуемо негативной. Это и отсрочило публикацию.

За последнее время руководство силового блока не стало относиться к предлагаемой реформе лучше.

Недавно глава МВД Владимир Колокольцев высказывался в том духе, что министерству теперь нужно не реформирование, а оптимизация работы. Ее должны обеспечить готовящиеся в МВД очередные поправки в Уголовно-процессуальный кодекс. Как можно понять из недавнего выступления Колокольцева, эти поправки должны уменьшить количество приходящейся на участковых бумажной работы и ликвидировать дублирование функций. При этом идею реструктуризации МВД на федеральную, региональную и муниципальную полиции, равно как и другие радикальные предложения, министр категорически отвергает.

По всей видимости, КГИ решил опубликовать доклад, утратив надежду на то, что в ближайшее время МВД будет реформировано по сценарию, предложенному петербургскими исследователями. То, что исполнительная власть отвергает предложенный план реформы – как ни странно, новость хорошая. Обычно из предложений экспертов власть берет то, что ей нужно, а невыгодные предложения отбрасывает. Если речь идет об управлении федеральным бюджетом, с таким подходом еще можно мириться. Но случай МВД не таков. Например, повышение регистрационной дисциплины при сохранении «палочной» системы отчетности приведет к тому, что сотрудники МВД будут еще больше заниматься фабрикацией дел. Реформа МВД – тот случай, когда «ничего» лучше частичной реформы.

Предложенная ИПП программа реформирования логично вытекает из проведенного им год назад анализа проблем полиции:

работа МВД оценивается по валовым показателям, что приводит к фальсификации отчетности, отбору для регистрации легко расследуемых преступлений, давлению на подозреваемых (пытки осуждаются системой лишь в крайних случаях), высокой официальной раскрываемости преступлений;

виновность устанавливается на самых ранних стадиях расследования, в то время как остальные (включая суд) играют лишь формальную роль,

полиции выгодно предъявлять фигурантам наиболее тяжкий состав преступления;

система не умеет исправлять своих ошибок (отпускать невиновных и приносить им извинения), она излишне централизована (при наличии параллельных управленческих вертикалей по отдельным направлениям работы); отсутствует обратная связь, внешний общественный контроль;

в такой системе каждая следующая попытка руководства улучшить ситуацию, не решая базовых проблем, приводит лишь к росту управленческого аппарата, бумажной отчетности и незаконных практик, нужных для выполнения статистических показателей.

Самая распространенная жалоба самих полицейских – на загруженность бумажной работой и нехватку людей для оперативной работы.

Хотя число полицейских на душу населения в России примерно вдвое превышает средний уровень среди крупнейших стран и почти на 20% (данные Bloomberg по 53 странам с численностью населения от 5 млн человек) — идущую на втором месте Турцию. Многочисленная и плохо финансируемая российская полиция не только не выполняет функций, для которых она нужна обществу, но и представляет угрозу для его членов.

Полицию предлагается разделить на 3 уровня: муниципальную (регистрация правонарушений, охрана общественного порядка), региональную (охрана органов власти, регулирование дорожного движения, преследование по нетяжким деяниям) и федеральную (расследование тяжких преступлений, борьба с оргпреступностью). Три полиции автономны друг от друга, но федеральная и региональная имеют представительства на местном уровне. Подотчетны три полиции соответственно трем разным уровням власти. ИПП полагает, что проект не потребует увеличения финансирования или численности полиции: сократятся избыточные уровни управления, уменьшится количество «штабов», сократится аппарат. Полиция освободится от непрофильных функций (вневедомственная охрана, ОБЭП, передача Минюсту лицензионно-разрешительных функций и т.п). Прокуратура будет отделена от следствия – оценка ее работы не будет зависеть от результатов «борьбы с преступностью», а регистрацией преступлений будет заниматься Агентство криминальной статистики.

Отдельный орган, создание которого предлагает ИПП – Федеральная служба по расследованию должностных преступлений. Она может заниматься борьбой с коррупцией в любых органах власти и подотчетна только Госдуме. Этой структуре передается материальная база ФСКН, которая должна быть ликвидирована – расследованием преступлений в области оборота наркотиков на практике все равно занимается МВД. Создание такой службы необходимо и для налаживания контроля за расходами чиновников.

На «микроуровне» ИПП предлагает объединить функции следователя и оперативника.

Само расследование деформализуется, увеличиваются права адвоката (адвокатские доказательства получают равные права с доказательствами, добытыми следствием), изменяется роль прокурора – он не будет «автоматически» играть на стороне следствия. Здесь реформа полиции упирается в необходимость реформировать и судебную систему – нагрузка на суд существенно возрастет из-за повышения состязательности судебных процессов.

Опубликованный ИПП доклад – по-видимому, лишь краткое изложение подготовленных предложений. Разумеется, изменение роли прокуратуры, объединение следственной и оперативной работы и т.д. нуждаются в детальном обосновании. Но надо ли готовить их сейчас, когда никаких шансов на реализацию реформы полиции в предложенной схеме нет? Вряд ли. Такая реформа превратила бы полицию из слуги исполнительной власти в слугу общества – ровно поэтому она не нужна власти.

Легко представить себе, как МВД докажет неактуальность предложенных преобразований: на глобальную реформу нужно очень много денег, а их сейчас в бюджете нет.

Получив таким образом в союзники Минфин, МВД легко задвинет реформу в долгий ящик даже если лоббировать ее возьмется кто-то кроме Алексея Кудрина. Но хорошо уже то, что теперь у нас есть абрис реформы. Он пригодится, когда для реформирования полиции (не ограничивающейся ее переименованием) появится политическая воля.