Террор на транспорте и как с ним бороться

Трагедия в московском аэропорту Домодедово наглядно продемонстрировала, что даже правильные и своевременные государственные решения, принятые без должного учета реального состояния системы управления в стране, степени ее деградации и глубины бюрократической безответственности, обречены оставаться в лучшем случае благими пожеланиями, в худшем же – бесполезной тратой бюджетных средств, не приносящих и малой доли ожидаемого результата.

Террористическая атака на московский аэропорт Домодедово вскрыла целый пласт актуальных проблем, выходящих далеко за рамки узко понятой «безопасности на транспорте». Серьезные вопросы возникли и в адрес конкретных силовых структур государства, занимающихся антитеррористической деятельностью, и в отношении межведомственного распределения ответственности, и по поводу взаимодействия государственных и коммерческих структур по обеспечению антитеррористической готовности, и, в конечном счете, в адрес политических институтов, определяющих принципы и приоритеты государственной политики в области безопасности.

На заседании коллегии ФСБ 25 января Дмитрий Медведев поднял вопрос ответственности за случившееся. Он поручил  правительству России, руководству ФСБ и МВД привлечь к ответственности должностных лиц ведомств, отвечающих за безопасность на транспорте, а Генпрокуратуре и СК РФ при необходимости привлечь таких лиц к уголовной ответственности. Первые меры по горячим следам теракта уже были приняты. Президент уволил начальника управления МВД на транспорте по Центральному федеральному округу. Также лишились своих должностей начальник линейного управления московского аэропорта и два его заместителя. В то же время глава государства считает, что руководство аэропорта Домодедово должно ответить за нарушение правил безопасности.

Особое внимание Дмитрий Медведев призвал обратить на уровень исполнительской дисциплины в отношении уже принятых на высшем уровне решений. После взрывов в московском метро в марте прошлого года президент поручил провести масштабную работу, связанную с изменением законодательства и принятием комплексной программы обеспечения безопасности на транспорте. Нынешняя трагедия наглядно продемонстрировала, что даже правильные и своевременные государственные решения, принятые без должного учета реального состояния системы управления в стране, степени ее деградации и глубины бюрократической безответственности, обречены оставаться в лучшем случае благими пожеланиями, в худшем же – бесполезной тратой бюджетных средств, не приносящих и малой доли ожидаемого результата.

Стоит напомнить, что с Домодедовом связаны два резонансных теракта, происшедших в 2005 году и еще более масштабных, чем нынешний: террористы сумели привести взрывные устройства в действие, когда самолеты находились в воздухе. После этого были внесены существенные изменения в систему авиационной безопасности, был изменен принцип работы транспортной милиции. В частности, в состав досмотровых групп в аэропортах были введены сотрудники специализированных подразделений милиции. Технологический процесс предполетного досмотра пассажиров предусматривал досмотр верхней одежды и обуви, а также ручной клади и багажа, в том числе и бесконтактным способом, с применением сканирования человека плоским веерообразным лучом, а также экспресс-анализа на наличие компонентов взрывчатых веществ высокочувствительным газовым детектором (система рентгеновского контроля (СРК) «Сибскан»). Контролю должны были подвергаться не только пассажиры, но и все люди, проходящие в здания аэропортов. Неоднократно говорилось, что из трагедии 2005 года сделаны соответствующие выводы. Но события минувшей недели показывают, что эти заявления не соответствуют действительности.

Проблема в том, что проработали эти технические новинки в штатном режиме недолго. Некоторое время назад аэропорты отказались от их использования, ограничившись только проверкой убывающих и прибывающих пассажиров. Тотальная же проверка всех проходящих затрудняла движение пассажиропотока, создавала очереди на входе и вызывала возмущение как пассажиров, так и встречающих-провожающих. Фактически проверка свелась к визуальному контролю за проходящими мимо людьми обычными дежурными милиционерами и к выборочной проверке лиц, показавшихся милиционерам подозрительными.

После нынешней трагедии в Домодедове силовые структуры отреагировали по стандартной схеме: под усиленную охрану были взяты не только аэропорты, но и другие транспортные объекты. Московская милиция приказом начальника ГУВД в очередной раз переведена на усиленный режим службы. Правда, как долго продлится это усиление, сказать трудно. Как правило, уже через месяц все меры безопасности постепенно сходят на нет и все возвращается к тому, как и было до взрывов. По свидетельству сотрудников московских аэропортов, примерно столько времени действовали «рамки» для всех входящих в помещение аэропорта после памятных терактов в московском метро прошлой весной. Такая практика является повсеместной после каждого крупного теракта, о чем не могут не знать организаторы взрывов.

Ясно также, что система мер транспортной безопасности должна охватывать не только аэропорты и метро, но и другие узлы транспортной инфраструктуры: железнодорожные и автовокзалы, крупные пересадочные узлы, системы жизнеобеспечения и управления транспортными комплексами, в особенности таким сложным, как столичный. В этой связи вполне логичным представляется возврат к неоднократно обсуждавшейся идее объединения всех стратегических транспортных объектов столичного региона в рамках единой управляющей организации (подобно тому, как это организовано в таких крупнейших мегаполисах мира, как Нью-Йорк).

Менее очевидной представляется целесообразность создания единого федерального ведомства, отвечающего за безопасность на транспорте страны. Очевидно, что это путь, который может привести к двум разным, но в равной мере сомнительным результатам. Либо к созданию в перспективе еще целого ряда специализированных ведомств, отвечающих за информационную, экологическую, продовольственную и проч. безопасность, число и масштаб которых будет ограничен лишь лоббистскими возможностями заинтересованных чиновников. Либо к формированию мегаведомства наподобие американского Министерства внутренней безопасности, созданного в США после теракта 11 сентября 2001 года, опыт функционирования которого оценивается экспертами весьма неоднозначно.

Между тем следует понимать, что современный крупный мегаполис, подобный Москве, по самой своей природе остается крайне привлекательным объектом для террористов всех мастей. Даже при условии создания безукоризненной и эшелонированной защиты стратегических объектов, таких как аэропорты, вокзалы и метро, современный мегаполис предоставляет потенциальным террористам на выбор бесчисленное множество объектов массового скопления граждан, не оборудованных вообще никакими либо чисто символическими средствами безопасности: торговые комплексы, концертные залы, театры, спортивные комплексы, отели и прочие места коллективного времяпрепровождения. Следует понимать, что наиболее вероятным ответом террористов на совершенствование мер безопасности на объектах стратегического характера будет перенос их усилий на более уязвимые цели, которых и в этом случае останется с избытком. В частности, с точки зрения тактики теракт в зоне прилета аэропорта Домодедово стал вполне логичным ответом на усиление мер безопасности, направленных на недопущение проноса взрывчатки на борт воздушного судна.

Надлежащей охраны и мер безопасности на таких объектах может не быть по ряду причин, включая пренебрежение к угрозам и отсутствие квалифицированного персонала, обеспечивающего безопасность. Но чаще всего уязвимые цели оказываются уязвимыми, потому что таких целей огромное множество и защитить их все невозможно в принципе. Даже тоталитарные полицейские государства, и те не в состоянии защитить все в полном объеме. Более того,  многие граждане, привыкшие ценить личную свободу и свое время, как правило, считают чрезмерно назойливыми некоторые меры по обеспечению полной безопасности уязвимых целей, а финансовые расходы, связанные с обеспечением таких мер, им кажутся излишними.

Между тем сам факт того, что террористы в последнее время (по крайней мере, со времен «Норд-Оста» и Беслана) предпочитают выбирать в качестве своих мишеней не перечисленные выше практически не защищенные объекты, а пусть худо-бедно, но все же охраняемые стратегические сооружения (метро, аэропорт), – этот факт наводит аналитиков на некоторые значимые выводы и предположения. В частности, высказывается гипотеза, что цель террористов – показать несостоятельность действующей власти. Показать, что эта самая власть не способна защитить ничего из того, что она должна была бы защитить в первую очередь.

Следует также принимать в расчет то обстоятельство, что при прочих равных условиях террористы предпочитают наносить удары по уязвимым местам с большим скоплением народа, которые являются знаковыми, узнаваемыми во всем мире, и привлекают максимум внимания мировых СМИ. Среди примеров прошлого – Всемирный торговый центр в Нью-Йорке, отель «Тадж Махал» в Мумбаи, лондонское метро. Аэропорт Домодедово в полной мере соответствует этим требованиям. Боевики надеются, что, если цель удовлетворяет данным критериям, «разносчики страха», такие как средства массовой информации, помогут им произвести психологический эффект, выходящий за рамки непосредственного объекта нападения. Этот эффект в полной мере проявил себя на примере международной реакции на теракты в Домодедове: она оказалась намного мощнее и масштабнее, чем реакция на два взрыва в московском метро в марте 2010 года. Жертв в метро было больше, но они не произвели такого эффекта на мировые СМИ, как теракт в аэропорту. Вполне возможно, реакцию средств массовой информации на недавнее нападение в Домодедове усилил и тот факт, что среди погибших было несколько  иностранцев.

Принимая во внимание фактическое бездействие систем безопасности Домодедова в момент теракта, к значимым обстоятельствам надо добавить также и то, что такие атаки относительно дешевы, их легко осуществлять и они дают значительный пропагандистский эффект при очень небольших затратах. Более того, в силу названных обстоятельств такие акции могут не требовать длительных и масштабных усилий в части планирования, таргетирования, организации, оперативно-тактической подготовки.

Следовательно, они могут осуществляться разрозненными, не включенными в разветвленные иерархические структуры группами и даже отдельными индивидами, любителями, не прошедшими специальной подготовки.

В результате сегодня реальную опасность могут представлять не только хорошо организованные и сплоченные террористические структуры (которые являются приоритетным объектом внимания спецслужб), но и прежде никому не известные, малочисленные группы маргиналов, внезапно материализующиеся из ниоткуда непосредственно перед нанесением удара и столь же стремительно рассыпающиеся после него. Стоит ли объяснять, что активность подобных субъектов террора бросает серьезный вызов всей существующей теории и практике антитеррористической борьбы, в значительной степени обесценивая накопленный опыт, отработанные приемы и методы работы соответствующих ведомств.

С учетом сказанного, теракт в Домодедове должен стать серьезным уроком. Эксперты считают, что из него могут быть сделаны принципиальные выводы, которые должны пойти дальше усиления мер безопасности на транспорте.

Один из, казалось бы, очевидных выводов касается проблемы финансирования. В США, Великобритании, Японии, Израиле до 40% от общих бюджетных расходов государство выделяет на безопасность в ее различных аспектах. Но именно в России проблема финансирования сферы безопасности ощущается как нигде: важен контроль за тем, как именно расходуются немалые бюджетные средства, выделяемые на эти цели, оптимизация денежных потоков внутри каждого конкретного ведомства.

Есть старая азбучная истина по поводу безопасности, которая гласит: «пытаясь защитить все, ты не защитишь ничего». Действительно, проще всего начать с идентификации уязвимостей  (они многообразны и бесчисленны), с выявления теоретически возможных противников (имя им легион), затем перейти к определению угроз – еле уловимый сдвиг в мышлении от категории «возможность» к категории «вероятность». Вероятность предполагает нечто большее, чем просто теоретическую возможность, – здесь присутствует определенный фактический базис для прогноза и оценки. Речь идет, в частности, о применении таких методов, как оценка и управление рисками, что поможет лицам, принимающим соответствующие решения, понять, как оптимально распределить ограниченные ресурсы в сфере безопасности.

До тех пор пока авторы многочисленных экспертных исследований, посвященных «идентификации уязвимостей», а также лица, принимающие решения, для которых эти исследования предназначены, ясно понимают практическую значимость того, что неизбежно имеет спекулятивный оттенок, ситуацию можно признать нормальной. Опасность возникает, когда спекуляции превращаются в базис для развертывания дорогостоящих усилий по предотвращению различных «а что, если», не опирающихся на реальные факты.

Сокращение сотрудников милиции, которое также упоминают в качестве одной из причин случившегося, по мнению экспертов, едва ли сыграло решающую роль.

Во-первых, как и предупреждали эксперты, установка на сокращение списочного состава в рамках реформы МВД оказалась обращена именно на оперативное звено, и без того испытывающее кадровый голод, вместо того чтобы затронуть в первую очередь аппарат министерства и его многочисленные непрофильные функции. Проблема, таким образом, не в политической установке на сокращение кадров, а в ее бюрократическом (а в контексте трагических событий, пожалуй, и преступном) исполнении.

Во-вторых, при нынешнем уровне профессиональной подготовки и отношения к своим служебным обязанностям сотрудников МВД количество утратило свойство переходить в  качество. Необходима специализированная подготовка, чтобы любой сотрудник милиции, особенно работающий на транспорте, в местах массового скопления граждан, обладал психологическими навыками выявления подозрительных лиц в толпе, был знаком с основными типами взрывчатых веществ и взрывных устройств, знал, как вести себя в случае угрозы теракта и т.д. Данный вывод имеет прямое отношение и к вышеупомянутой проблеме определения приоритетов и механизмов контроля над расходованием средств, выделяемых на эти цели из бюджета страны.

Один из практических выводов для руководителей служб безопасности на транспорте заключается в  том, что попытки нападения на соответствующие объекты будут продолжаться. При этом сама природа таких объектов, как крупные транспортные узлы, определяет то обстоятельство, что за пределами колец безопасности всегда будут оставаться участки скопления людей – места встречи приезжающих, очереди на регистрацию и проверку и так далее. Угрозу можно вывести за пределы здания аэропорта, вокзала, автобусного терминала, но полностью устранить ее невозможно. Поэтому всегда будут уязвимые участки, которые нельзя защитить с использованием традиционных мер обеспечения безопасности. Но там, где применяются нетрадиционные меры, такие как профилактическая разведка и контрнаблюдение, такого рода уязвимые участки можно будет защитить намного эффективнее, чем объекты, использующие лишь меры физической безопасности.

Далее, поиск виновных есть первичный инстинкт любого государственного деятеля, столкнувшегося с подобной ситуацией. Равно как и попытки перекладывать ответственность друг на друга. Между тем винить в трагедии только МВД или ФСБ было бы неверно. Своя доля вины есть у каждого ведомства, которое причастно к обеспечению безопасности. Необходимо возложить часть ответственности на те ведомства, которые осуществляют меры контроля, предупреждения и профилактики, ведь ни для кого не секрет, что сотрудники таких ведомств, которые проводят профилактические мероприятия, подходят к своим обязанностям формально. Необходимо установить, разобраться, в каком отношении случившееся было неожиданным сбоем, а в каком – закономерным. В этой связи представляется очевидным, что увольнение за взрыв в аэропорту милиционера среднего звена из МВД по Центральному федеральному округу – мера, которую следует квалифицировать скорее как ритуальное жертвоприношение, имеющее сугубо символическое отношение к проблеме повышения уровня антитеррористической готовности и безопасности.

Силовые ведомства, отвечающие за безопасность в ее широком понимании – государственную, общественную и личную, – все чаще сталкиваются с неэффективностью решения своих задач без налаживания конструктивного взаимодействия с коммерческими, общественными, образовательными, экспертными и прочими структурами гражданского общества, на практике сталкиваясь с ограничениями, накладываемыми принципом «неделимости безопасности» в современных условиях.

В этой связи личный вывод для себя самого должен сделать и каждый россиянин. Примером сознательного гражданского общества может служить Израиль, где с детского сада до глубокой старости каждый является активным участником противодействия терроризму. Каждый должен знать, что угроза может поджидать его в местах массового скопления людей, знать, в какую сторону двигаться, чтобы в случае паники тебя не раздавила толпа, за какую несущую стену можно спрятаться в случае взрыва.

В то же время целенаправленное формирование у граждан менталитета «воюющей нации» и «осажденного лагеря», как это практикуют десятилетиями в том же Израиле, порождает, в свою очередь, очевидные проблемы. В этом контексте остро встает вопрос: должны ли государство и гражданское общество воспринимать борьбу с терроризмом в категориях защиты правопорядка – либо скорее в категориях ведения войны? Эти два ракурса диктуют совершенно различные операциональные модели государственной антитеррористической политики.

Если терроризм воспринимается как проблема правопорядка, на первый план выдвигаются сбор улик и свидетельств, корректное установление степени вины лиц, ответственных за конкретные действия, их задержание и привлечение к суду. Этот подход порождает ряд проблем: сбор улик и свидетельств представляет исключительную сложность в случае международных расследований; задержание подозреваемых за рубежом также представляет большую сложность; криминальный подход дает осечку и в случаях, когда задействованы государства – спонсоры международного терроризма.

Если же, с другой стороны, борьба с терроризмом воспринимается как война, вопрос установления индивидуальной ответственности отходит на второй план. Определение приблизительной ответственности – например, точная идентификация террористической группы – оказывается вполне достаточным. Сбор улик и свидетельств также представляет меньшую значимость – они не должны быть настолько безукоризненны, как того требует судебный процесс; вполне достаточно разведывательной информации.  Акцент при этом ставится не на обвиняемом индивиде, но на точном определении врага.

Военизированный подход имеет свои преимущества: он вселяет уверенность в колеблющихся союзников, побуждает органы власти к незамедлительным и решительным действиям, он способен временно внести сумятицу в деятельность террористических организаций. Есть и известные недостатки. Такой подход способен повлечь непреднамеренные жертвы со стороны собственного персонала и непричастных очевидцев; он может породить культ мученичества и спровоцировать чувство мести; он может привести к отчуждению международного общественного мнения и значительных социальных групп в самом обществе, возмущенных практикой неизбирательного применения насилия. Открытое объявление «тотальной войны» террору ставит государство и общество перед лицом бесчисленных асимметричных вызовов, в числе которых не последнее место занимают рост этнополитической напряженности и ксенофобии, утрата гражданского контроля над силовыми структурами, пренебрежение основами гражданских прав и свобод.

Не нужно быть глубоким специалистом в области антитеррористической деятельности, чтобы прийти к выводу, что вот уже второй десяток лет в России практикуется политика «тотальной войны» с террором – со всеми вышеупомянутыми последствиями. Не изменив базовые принципы государственной политики противодействия терроризму, мы обречены вновь и вновь пожинать «гроздья гнева», взращенные в том числе и собственными неустанными усилиями.