Модернизация политсистемы начинается в парламенте

Модернизация российской политической системы является открытым вопросом. Президент России Дмитрий Медведев дал понять обществу, что готов выслушивать и принимать предложения. Власть готова к дискуссии, и общество совершит большую ошибку, если этим не воспользуется. Нам очевидно, что российская политика требует перемен. Однако для этого нет необходимости создавать альтернативную вертикаль власти или полагаться на внесистемные сетевые структуры, в которых до лучших времен сможет переждать российская демократия. В России есть работающая политическая система. И если она работает плохо, то нужно ее ремонтировать. Самым слабым местом политической системы в ее нынешнем виде является парламент.

Парламент расценивается как декорация даже многими из тех политиков, кто совершенно лоялен нынешней правящей элите. Иногда возникает ощущение, что в российской политсистеме этот представительный орган существует лишь потому, что его аналоги есть в развитых демократиях. При этом сложившаяся система принятия политических решений совершенно в нем не нуждается. Российский парламент играет роль бюрократической конторы, сотрудники которой - не представители, но чиновники, которым было даровано право утверждать законы. Ни исполнительную власть, ни граждан не интересует мнение парламента о принимаемых им законах. Мы все понимаем истинную цену нынешнего "парламентаризма": из этого плавильного котла выходят лишь те законы, которые требуются сегодня исполнительной власти. Нынешние депутаты фактически утратили связь с историческим российским парламентаризмом и российской законодательной традицией (как бы слабой и молодой она ни была). Если в России вновь появится дееспособный парламент, то его членам придется заново учиться предлагать, обсуждать и принимать законы.

Итак, парламент не выполняет своих основных функций. Он не ограничивает исполнительную власть и не вырабатывает законов, их спускают сверху. Возможно, кому-то эта ситуация может показаться привлекательной. В конце концов, симбиоз между парламентом и правительством обеспечивает пресловутую преемственность и стабильность. Однако в этой идиллии есть серьезный изъян. Известно, что излишняя концентрация власти в целом сужает возможности получения полезной информации о состоянии общества. Декоративный парламент перестает быть каналом передачи информации от граждан к исполнительной власти. Власть и граждане в одинаковой степени не рассматривают его в качестве такого заслуживающего доверия канала. Отсюда проистекает фактическая слепота правительства, которое вынуждено действовать, полагаясь лишь на собственные аналитические структуры, а также на армию разнообразных экспертов. Если первые заинтересованы в "адаптации" информации для нужд начальства, то вторые вообще способны нести любую ахинею, объемы которой пропорциональны суммам гонораров. Таким образом, правительство зачастую занимается поисками черной кошки в темной комнате и "спускает" на рассмотрение в Государственную Думу соответствующие законопроекты, которые незамедлительно принимаются, что, в свою очередь, сказывается уже на качестве российского законодательства. В качестве примера достаточно привести недавние реформы ЕСН и закона о торговле. Реформа единого социального налога ударила по инновационному бизнесу, а законопроект о торговле ограничивает развитие одной из самых успешных отраслей экономики и конституционные права граждан на свободу заключения договоров. Безусловно, не займи Государственно-правовое управление Администрации президента жесткую позицию по данному вопросу, сегодня же этот закон был бы принят во втором чтении.

Исполнительная власть в России всегда имела особый статус. Будем реалистами - эта ситуация в среднесрочной перспективе вряд ли изменится. Именно поэтому нам необходим полноценный работающий парламент. Пока его нет, исполнительная власть будет вынуждена создавать различные параллельные структуры, которые заняты изучением общественных настроений и общественных институтов. Подобная зависимость от экспертных мнений, кроме всего прочего, приводит к увеличению риска того, что политические решения будут приниматься в результате манипуляций.

Что с этим делать? Первая задача состоит в том, чтобы добиться возвращения в парламент а) реального представительства интересов граждан; б) политической дискуссии; в) публичной процедуры принятия политических решений. Парламент должен эволюционировать в сторону агрегирующей структуры гражданского общества, члены которого работают с реальной информацией о состоянии дел, которая поступает от свободных ассоциаций граждан. Отсутствие законотворческой дискуссии - одна из главных проблем современной российской демократии.

Усиление парламента должно носить систематический характер, что, однако, не предполагает революции. Мы считаем, что нынешняя политическая система, несмотря на многочисленные проблемы, присущие ей, и даже фактически начавшуюся стагнацию, обладает определенным реформационным потенциалом. В основе этого потенциала лежит Конституция, которая в течение всех последних 16 лет оставалась ориентиром для российского общества. Увы, ориентиром, до сих пор недостижимым.

Реформа должна начаться с Совета Федерации. Верхняя палата парламента должна вернуть свой авторитет и реальные связи с регионами, которые в настоящее время фактически отсутствуют. Сенаторы сегодня не имеют практически никак обязательств перед теми субъектами федерации, которые они якобы представляют. Речь, по сути, должна идти о переучреждении российского федерализма, закрепленного в основном законе страны.

Должность сенатора должна стать выборной. Сенаторы должны выбираться по принципу прямого и тайного голосования, простым большинством голосов. При этом выборы сенатора должны быть свободными, внепартийными. Любой гражданин, живущий в данном регионе, должен иметь право выдвигаться в Совет Федераций без каких либо партийных ограничений. Для своего участия в выборах кандидат должен будет предоставить избирательный залог, который измеряется определенным процентом от его доходов и не подлежит возвращению в случае его поражения на выборах. Выборы сенаторов следует проводить синхронно с президентскими циклами, т.е. раз в шесть лет. Кроме того, не следует вводить для сенаторов какого-либо ограничения по срокам пребывания в должности. Члены Совета Федерация должны стать законодательной элитой России, непосредственно представляющей интересы своих избирателей в регионах. Такая организация верхней палаты парламента позволяет реализовать три основные цели:

1) она гарантирует гражданам России реальный институт представительства интересов их регионов в парламенте вне зависимости от партийных симпатий;
2) обеспечивает реализацию конституционного принципа федерализма, не нарушая единство вертикали исполнительной власти;
3) создает баланс между партийной системой и институтами гражданского общества.

Следующий этап реформы законодательной власти связан с партиями. Существующая партийная система фактически не обеспечивает реальное разделение властей. Более того, в перспективе она может привести к полному распаду демократических институтов. Дееспособность всей политической системы сегодня целиком зависит от единственной партии. Исполнительная власть может пересмотреть модель своих отношений c "Единой Россией" или просто перестать в них нуждаться под воздействием изменившейся конъюнктуры. В результате неуправляемый крах действующей партии власти - "Единой России" - грозит обернуться коллапсом всей молодой российской демократии.

Мировой опыт показывают, что для устойчивого развития демократических институтов необходима реальная многопартийность, то есть система, в рамках которой существует, как минимум, две стабильных партии, представленных в парламенте, имеющих различные программы и ведущих реальную политическую борьбу в рамках демократических процедур. На сегодняшний день партия-альтернатива "Единой России" в нашей стране отсутствует, "оппозиционные" фракции Государственной думы фактически лишены как своего избирателя, так и самостоятельной политики. Наша партийная система, как и парламент, стала декоративной. Попытки реанимации КПРФ или, тем более, "Справедливой России" напоминают мечты о потерянном советском рае.

Партии власти нужен дееспособный конкурент. Существует два пути создания такой альтернативы: "сверху" и "снизу". Современная история России показывает, что оба пути уже были опробованы и оказались неудачными. Опыт строительства "Справедливой России" демонстрирует, что при формировании двухпартийной системы "сверху" в новую партию неизбежно попадают аутсайдеры. Это произошло, в том числе потому, что среди представителей региональных элит существует негласный консенсус о том, какая из партий представляет реальные интересы исполнительной власти. Помимо этого, партия-альтернатива, как показывает опыт, сама не хочет брать на себя роль реального конкурента. Такая партия не становится независимой политической силой, не ставит перед собой цель реальной борьбы за власть. В парламенте она также будет ориентироваться исключительно на выполнение указаний сверху в обмен на определенный "торг". Разумеется, это не имеет ничего общего с демократической двухпартийной системой, в рамках которой партии представляют реальные интересы своих избирателей.

Построение двухпартийной системы "снизу" в текущих условиях невозможно, поскольку не существует социальной группы, которая могла бы стать инициатором создания серьезной оппозиционной партии. У нас нет ни независимых профсоюзов, ни сильных общественных объединений и общественных движений, ни мощных идеологических групп, которые могли бы стать организационной базой для создания такой партии. Гражданское общество в России до сих пор в достаточной степени не структурировано. В нем отсутствуют сильные институты, которые бы служили каналом гражданской и политической воли населения. Можно сказать, что российское общество не осознает собственных интересов, в нем нет институтов, которые позволяли бы формулировать эти интересы и добиваться их соблюдения. Наконец, в России до сих пор не существует крупных независимых СМИ, причем социально-экономических причин для их возникновения в настоящий момент не существует. В таких условиях создание второй большой партии, которая могла бы бороться за власть с "Единой Россией" не представляется возможным. Все, что может возникнуть "снизу", - это очередная партия-карлик.

Из этого следует, что перемены должны произойти не вне "Единой России", а внутри партии власти. Здесь уместно напомнить слова президента России Дмитрия Медведева: ""Единая Россия" сможет добиваться перемен только в том случае, если будет меняться сама". Чтобы парламент стал местом для дискуссии, реальным функционирующим политическим институтом, а не пародией на самого себя, "Единая Россия" должна измениться. Иного политического субъекта в поле парламентаризма сегодня просто не существует. Соответственно, партия власти должно обеспечить формирование реальной внутрипартийной публичной политической дискуссии. Такова ее главная задача, от выполнения которой зависит, сможет ли "Единая Россия" превратиться в современную политическую партию или же погибнет как когда-то КПСС. От этого зависит сегодня и судьба российской демократии.

С самого момента создания "Единой России" в нее входили люди с разными политическими взглядами. В партии можно найти как убежденных либералов, так и не менее искренних социалистов, сторонников почти революционных перемен и не менее решительных апологетов сохранения status quo. Первым шагом к реформе политсистемы в этом контексте может стать институциональное оформление внутри партии двух конкурирующих идеологических фракций, "модернизационной" и социально-консервативной. Сначала деление на фракции может происходить на федеральном уровне, а затем постепенно распространиться и на регионы. Через неформальные партийные клубы фракционность будет проникать в парламент.

Это позволит снизить риск неконтролируемого развала ЕР под ударами внесистемной оппозиции, разочарования исполнительной власти в партии или под воздействием геронтологического и интеллектуального кризиса. Последний неизбежен в условиях, когда политическая система находится под многолетним контролем элиты, в которой отсутствует механизм ротации кадров, а приток новых людей, идей и институтов сведен к минимуму.

Формирование фракций внутри "Единой России" станет первым шагом к реальной многопартийности. Фракции, которые смогут независимо друг от друга принимать решения по важнейшим законодательным вопросам, независимо производить оценку качества законов и инициировать новые законы, позволят трансформировать парламент в реальную политическую силу, место публичного обсуждения политических проблем.

Логическим завершением разделения "Единой России" станет окончательное превращение фракций в сильные политические партии, которые смогут бороться за власть и побеждать на выборах, сменяя друг друга у власти посредством демократических процедур. Это сложный и длительный процесс, который будет наиболее болезненным в регионах. Но если мы хотим современной демократии, единство партии придется принести в жертву.