Последний шанс госкапиталистов

Автор

Александра Прокопенко

Фото

depositphotos.com

Трата излишков Фонда национального благосостояния через акты правительства – последний шанс для госкапиталистов получить крупные деньги практически бесплатно, без длительных согласований и не заглядывая за горизонт 2024 года. А нести политические риски за раздачу ФНБ в нужные руки на глазах у раздраженного и беднеющего пятый год подряд общества придется правительству, считает колумнист Carnegie.ru Александра Прокопенко.

Сейчас главный спор среди чиновников экономического блока – как рациональнее потратить нефтяные сверхдоходы, которые копятся в Фонде национального благосостояния. Порог 7% ВВП, после которого по закону можно будет распечатать кубышку, будет преодолен уже к концу этого года. Это значит, что уже в 2020 году на счетах казны образуется почти 2 трлн рублей нераспределенных денег, а в 2021 году, если цены на нефть не будут драматически снижаться, более 4 трлн рублей (проектировка Минфина).

Как оказалось, много денег для российской экономики еще большая беда, чем их отсутствие. Расходы федерального бюджета расписаны правительством до 2022 года на нацпроекты, социалку, оборону и безопасность. Из-за этого излишки Фонда национального благосостояния становятся для госкапиталистов фактически единственным потенциальным источником крупных траншей государственных денег на частные проекты. 

Спасти и сохранить

В 2008 году власти разделили Стабилизационный фонд на две части: Резервный фонд для дополнительных доходов от экспорта углеводородов и Фонд национального благосостояния для софинансирования пенсионных накоплений и страховки для покрытия дефицита Пенсионного фонда. В 2018 году Резервный фонд почти потратили (из нефтяных доходов покрывали дефицит бюджета), его остатки влили в ФНБ, и с тех пор целевое значение фонда (страховка пенсионных накоплений) осталось только на бумаге. Фонд превратился в кубышку государства, куда, в соответствии с бюджетным правилом, поступают нефтяные доходы бюджета сверх $40 за баррель.

Поскольку первоначальная функция ФНБ – стабилизатор пенсионной системы, инвестировать его можно было только в консервативные финансовые инструменты: ценные бумаги эмитентов с высоким кредитным рейтингом, бонды других стран, банковские депозиты (перечень банков невелик и определяется правительством). Существует и ликвидная часть фонда, которую можно вкладывать в самоокупаемые инфраструктурные проекты. Из этих правил было всего одно серьезное исключение – покупка Россией украинских еврооблигаций на $3 млрд. Эти инвестиции так и не вернулись. 

В идеале чиновники Минфина видели ФНБ аналогом Норвежского суверенного фонда. Общая стоимость активов государственного пенсионного фонда Норвегии почти $1 трлн, которые инвестированы по всему миру: больше половины средств вложено в акции, треть – в облигации, остаток – в недвижимость.

В основном фонд вкладывает средства за рубежом, чтобы экономика Норвегии не страдала от колебаний цены на нефть. Аналогичным образом в России предлагалось расширить диапазон инструментов инвестирования ФНБ в зарубежные активы и запретить вкладывать деньги фонда в российские проекты. Такого подхода придерживается часть чиновников Минфина, его поддерживает Центробанк. 

Инвестировать можно по-разному, например не все излишки ФНБ, а только некоторую часть. Предложение Минэкономразвития – вкладывать в поддержку экспорта, стимулируя экспортными кредитами зарубежный спрос на российские несырьевые товары и услуги. Например, выдать Египту межгоскредит на $3 млрд на строительство АЭС либо инвестировать в строительство промышленных парков в других странах, где будет установлено российское оборудование.

Однако выгоды от такого инвестирования неочевидны из-за замедления мировой экономики, снижения экспорта и в целом падения глобального спроса. Кроме того, такие траты будут мешать попыткам правительства отвязать российскую экономику от нефтяных цен. Ведь российские экспортеры, зарубежный спрос на продукцию которых поддержат из ФНБ, все равно будут продавать на рынке выручку, что отразится на курсе рубля и других макроэкономических параметрах. Безусловно, на короткое время такой способ потратить ФНБ позитивно скажется на динамике экономического роста, но по мере исчерпания кредитов эффект сойдет на нет, а неопределенность вырастет.

В Центробанке тоже считают, что инвестирование ФНБ в более рисковые инструменты за пределами России позволит сохранить эффективность бюджетного правила, благодаря которому происходит дебаррелизация российской экономики. Там надеются, что такой способ не окажет существенного влияния на макроэкономические параметры, что сделает динамику ключевой ставки, а соответственно и стоимость денег в экономике, более предсказуемой.

Впрочем, наиболее удобный сценарий для Центробанка – вообще отложить распечатку фонда. Тем более что тратить накопления сверх порога 7% ВВП – это всего лишь право правительства, а совсем не обязанность.  

Пир госкапитализма

Определять, как именно будут тратиться излишки ФНБ, должен кабинет министров, и туда уже выстроилась очередь из госкапиталистов. Отсюда желание Центробанка инвестировать за рубежом – там опасаются, что расходы фонда внутри страны подстегнут инфляцию, скажутся на колебаниях валютного курса, приведут к проциклической бюджетной политике.

Кроме того, решения правительства, как правило, принимаются кулуарно, а значит, деньги могут достаться избранным. 

Пока так и происходит. «Не вкладывать деньги в нашу экономику невозможно. В России есть интереснейшие, шикарные проекты», – указывал первый вице-премьер Антон Силуанов на Московском финансовом форуме. Ранее он выступал за сохранение накоплений. Один из «шикарных проектов», поддержанных им, – гигантская стройка завода по производству СПГ и газохимического комплекса в Усть-Луге, которую затевают «Газпром» и компания «Русгаздобыча», прежде принадлежавшая фирме друга президента Путина Аркадия Ротенберга.

Проект оценивается в 2,3 трлн рублей, и получить их находящемуся под санкциями Миллеру и партнеру Ротенберга кроме как у государства негде. Компании обратились в ВЭБ, который, в свою очередь, пришел за деньгами в правительство. Чтобы снизить риски ВЭБа, Силуанов просил премьера Медведева присвоить стройке статус проекта общегосударственного значения. Аналогичный статус имели олимпийские стройки, с той лишь разницей, что наследием Олимпиады пользуются многие, а заводом СПГ – только собственники. Набсовет ВЭБа одобрил выделение около 30 млрд рублей на предпроектную документацию по строительству завода, к вопросу основного финансирования решено вернуться позднее, говорят федеральные чиновники.

Другой известный претендент на средства ФНБ – проект «Арктик СПГ» «Новатэка» за 1,3 трлн рублей. Почти четверть акций компании принадлежит находящемуся под санкциями другу Путина Геннадию Тимченко.

Свое видение, куда лучше потратить ФНБ, есть и у гендиректора ВЭБа Игоря Шувалова: замена общественного транспорта в десяти российских городах обойдется в 340 млрд рублей, на втором этапе – уже тысяча городов и 2,1 трлн рублей.

На излишки ФНБ также претендуют Игорь Сечин для арктических проектов и «Ростех» Сергея Чемезова на среднемагистральный МС-21 и различные формы импортозамещения.

По словам Силуанова, правительство согласовало критерии отбора проектов для ФНБ. Однако о них ничего не известно: критерии так и не были опубликованы, никаких правительственных актов на этот счет не принималось. Непрозрачность принципов отбора проектов заставила вернуться к старой дискуссии о цене отсечения нефти в бюджетном правиле. Ведь по сути смягчение правила аналогично тратам ФНБ внутри страны – нефтегазовые доходы поступят в экономику. Однако есть существенная оговорка: расходы через бюджетный канал априори прозрачнее расходов через акты правительства. Следовательно, главный спор идет не о том, кто именно в конечном счете получит средства, а каков будет механизм их распределения. 

Акты вместо бюджета

Несмотря на рост доли засекреченных расходов федерального бюджета (к 2021 году их будет уже 20,6%), российский бюджет довольно прозрачен для наблюдателей. Сам процесс обсуждения и принятия основного финансового документа проходит в Думе в открытом режиме. Траты бюджета теперь подлежат казначейскому сопровождению, что снижает количество серых схем по выводу и хищению бюджетных средств. Сверхдоходы формируются по бюджетному правилу, понятному и рынку, и чиновникам, а Минфин ежемесячно публикует, сколько валюты намерен купить на рынке, – это существенно снижает волатильность курса рубля. За расходами следит Счетная палата.

Правительство в прежние годы сделало многое, чтобы бюджетные расходы стали прозрачнее. А дальше, чтобы обойти эту прозрачность, возникла целая сеть прокси-, квазигосударственных структур, которым государство частично делегирует свои функции. Это и механизм частно-государственного партнерства (например, «Платон» и маркировка), и высокая доля забюджетного финансирования нацпроектов (почти половина от 26 трлн рублей), и кубышка «Роснефтегаза» на проекты президента и его друзей. Отношения между хозяйствующими субъектами прокси-экономики состоят из договоренностей и понятий и куда меньше опираются на бюджетное законодательство и процедуры. Сохранятся ли договоренности и понятия после 2024 года, никому из участников не известно.

В таких обстоятельствах гораздо более важным вопросом становится не то, кому достанутся излишки ФНБ, а то, каким будет механизм их распределения. Если бы спор о ФНБ был только о суммах, то его можно было бы легко решить повышением цены отсечения в бюджетном правиле или с помощью введения плавающей цены отсечения в зависимости от прогноза нефтяных доходов, и все бы были довольны. При таком сценарии в бюджете появились бы дополнительные деньги на проекты, механизмы бюджетного распределения известны – представляй проект, защити его перед всеми участниками бюджетного процесса, и получай деньги.

Однако такой вариант не устраивает госкапиталистов. Ведь тогда их проекты встанут в один ряд со школами, детскими садами, больницами, мостами и дорогами общего пользования. А основная задача госкапитализма – максимизация прибыли, поэтому трата ФНБ через акты правительства – последний шанс для них получить крупные деньги практически бесплатно, без длительных согласований и не заглядывая за горизонт 2024 года. Ну а нести политические риски за раздачу ФНБ в нужные руки на глазах у раздраженного и беднеющего пятый год подряд общества придется