Почему МВД не удастся реформировать \"сверху\"

Тучи над МВД сгущаются. Со всех сторон идут предложения о реформе МВД. Диапазон широк: от явной косметики до полного роспуска. На прошлой неделе президент вверг в тоску милицейское начальство, уволив кучу генералов и пообещав на расширенной коллегии министерства меры по реорганизации ведомства. Высказываются и более радикальные идеи тотального реформирования правоохранительных органов - например, в нашумевшем докладе ИНСОРа «Россия XXI века».

Один из наиболее решительных сторонников глубокой реформы правоохранительной системы России - профессор Михаил Краснов, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Высшей школы экономики, бывший помощник президента по правовым вопросам.

- Каждый день приносит новые данные о преступлениях и должностных проступках сотрудников милиции. В чем дело? Эта структура вконец разложилась или просто информацию стало труднее контролировать?

- Если всерьез, то никто не может браться отвечать на этот вопрос, не располагая статистикой, - прежде всего ведомственной. Может быть все что угодно. И рост степени разложения системы, и рост информационного потока, и все вместе. Особенно интересно было бы ознакомиться со статистикой, которую ведет служба собственной безопасности МВД. У меня такой статистики нет. Но ведь главное - тот факт, что мы эти негативные процессы видим и сталкиваемся с ними почти ежедневно. Социологические опросы также показывают крайне низкий уровень доверия граждан органам внутренних дел. А также другим силовым институтам.

- Так что же происходит с этой системой?

- Тут много разных факторов. Во-первых, надо понимать специфику этой работы. Если, скажем, у вооруженных сил всегда есть, пусть и гипотетический, но противник, который находится вовне, то полицейская деятельность (в широком смысле, включая и спецслужбы, и прокуратуру) очень сложна с психологической точки зрения. Эти люди постоянно имеют дело с негативной стороной человеческой натуры - их зовут не на свадьбы и крестины, а когда кого-то грабят или убивают. И у многих возникает профессиональная деформация: в обычных людях они начинают видеть потенциальных преступников. Есть даже такое выражение: «Вы - наш потенциальный клиент».

- Подобного рода профессиональные деформации свойственны любым полицейским - и американским копам, и стражам порядка в Германии и Франции. Однако там о разложении полицейской системы как таковой речь не идет.

- Это так. Но тут мы переходим ко второму фактору. Когда силовые структуры остаются с преступностью один на один, они всегда будут действовать так, как действуют сегодня в нашей стране. Без контроля со стороны общества существующие формы контроля - президентский, внутриведомственный, прокурорский - неэффективны. У проверяющих и контролирующих есть своя отчетность, свои соблазны. В «Ревизоре» городничий в конце говорит: «Тридцать лет на службе, мошенников над мошенниками обманывал. Трех губернаторов обманул!» Так что контролирующего чиновника можно обмануть или подкупить. А общество не обманешь и не подкупишь. Слава богу, кое-какие элементы такого контроля еще не исчезли. Другое дело, что поводом для гражданского возбуждения стали совсем уж из ряда вон выходящие случаи. Общественный контроль вовсе не означает, что общественность должна толкаться в дежурной части милиции. Он предполагает в корне иную - конкурентную политическую систему. Тогда заработает цепочка: журналисты, СМИ, получая информацию, в том числе и от граждан, вскрывают неприглядные факты произвола или коррупции, парламент, конечно же, только полноценный, с реальной межпартийной борьбой и оппозицией, предъявляет их исполнительной власти, проводит свои расследования и, если надо, требует отставки тех или иных силовых чиновников - вплоть до министров. Если такая система появится, как будет рассуждать профессионал? Политики меняются, а функция государства остается. И если я буду служить патрону, а не закону, меня с приходом нового патрона уволят. Поэтому мне просто выгоднее служить закону. Итак, для контроля нужны как минимум три составляющие: реальная конкуренция партий, свободные СМИ и политически неоднородный парламент, в котором сталкиваются разные интересы и в итоге выявляется общий национальный интерес.

- Способен ли этот контроль всерьез противодействовать укоренившемуся корыстолюбию представителей правоохранительных органов, использующих население в качестве своей «кормовой базы»? Ведь во многих странах с демократическим режимом встречаются и отдельные «продажные полицейские», и коррупция как система.

- Понятно, что сама по себе отдельно взятая демократическая процедура еще не гарантирует успеха в целом. Как и любая другая отдельно взятая мера. Для полицейского профессионала очень важно, например, сознавать, что его сложная и опасная работа в случае ее честного исполнения будет достойным образом вознаграждена, например, после выхода на пенсию - как высоким уровнем самой пенсии, так и пакетом социальных благ, в том числе решением проблем с жильем. Ведь в России жилье - это ценность необыкновенная. Что касается коррупции, то в разных странах предрасположенность к ней разная в силу исторических и ментальных особенностей. Вон, Италия, хоть и демократическая страна, но и в ней проводятся операции «Чистые руки», причем реально, а не пропагандистски.

И другой пример: как мне рассказывали, если в Сингапуре ты, сидя в машине, предлагаешь полицейскому деньги, то он не поймет, подумает, что ты просишь его купить тебе кофе. Понятно, что ни общественный контроль, ни социальные гарантии не изменят ментальность с сегодня на завтра. Но это не значит, что от таких действий надо отказываться: без них система будет продолжать разлагаться. Причем нынешнее ее состояние крайне болезненно для остающихся в ней профессионалов, работающих не ради «корма», а по убеждению - на них ведь тоже падает тень. Один мой друг из этой системы предложил такую меру: надо объявить, что с такого-то числа зарплата будет резко - в два, три раза - понижена. Часть сотрудников, конечно же, уйдет. А тех, кто останется, надо сразу увольнять, потому что это будут те, кому в общем-то зарплата не нужна, - они живут на коррупционные доходы. Возвращаясь к теме контроля, хотелось бы отметить, что очень важную роль призван играть судебный контроль. Вообще, будь у нас реально сильный суд, он уже давно воспитал бы весь государственный аппарат. Вы правильно заметили, что полицейские и в Америке, и в Германии сделаны из того же теста. Но они прекрасно знают, что суд не примет во внимание жалостные выражения лиц прокурора, полицейского, следователя или представителя спецслужб. А у нас один судья даже откровенно заявил в процессе: «Я больше верю нашим органам, нежели подсудимому». То есть наши судьи ощущают себя частью карательной системы. Это тянется из советских времен, когда суды по официальной градации относились к правоохранительным органам.

Они замыкали репрессивную цепочку и фактически оформляли приговор. Многие и сейчас занимаются таким «оформлением». Если мы не разорвем связку между полицейской системой и судами, ничего не добьемся.

- Насколько я знаю, вы предлагаете радикальную реформу наших силовых ведомств, в частности, расформировать Министерство внутренних дел. Зачем это нужно?

- В МВД собраны три важные, но совершенно разные функции. Охрана общественного порядка. Полицейская функция высшего разряда - розыск, оперативная работа, то есть выявление и пресечение сложных преступлений. И третья - фактически военная. Это - внутренние войска и отчасти ОМОН. Почему, говоря о военных функциях, я упоминаю ОМОН. А кого посылали в Чечню? Кроме внутренних войск это были омоновцы, ездившие туда вахтовым методом. Что они принесли с войны? Сугубо военную идеологию. Это не их вина, а их беда. Потому что нельзя полицейского посылать на войну. У него появляется синдром врага, и он видит реальных или потенциальных врагов в обычных гражданах. Что такое МВД? Само понятие Министерства внутренних дел (МВД в России было создано в 1802 году) морально устарело. Вообще-то слово «полиция» переводится как «управление». И действительно, в XIX веке на МВД «висели» многие отрасли промышленности (например, текстильная и лесная), позже оно занималось грандиозной земской реформой. Другая сторона истории - мы не должны забывать о еще одном факторе наследственности, связанном уже с советским временем. МВД - это правопреемник НКВД. С ГУЛАГом, с бессудными репрессиями, с уничтожением «контрреволюционеров» и «вредителей». Конечно, уже нет тех людей, но дух репрессивности, а не защиты сохраняется. И это притом, что в Законе «О милиции» на первое место поставлена именно защита жизни, здоровья, собственности граждан. Не случайно во многих кабинетах не только фээсбэшников, но и людей из системы МВД до сих пор висят портреты Железного Феликса. Итак, разнородные функции сегодняшнего МВД надо разъединять. Одна из них с огромным трудом перешла в ведение Минюста - функция системы исполнения наказаний, то есть тюрьмы, колонии и прочее. Но этот процесс надо продолжать. То есть из того, что сейчас называется МВД, должны быть выведены военная составляющая и охрана общественного порядка. В этом смысле мне не совсем понятен указ президента, по которому централизуется финансирование МВД. В то время как надо делать ровно обратное. Охрана общественного порядка - это задача муниципального уровня. Кстати, люди боятся в основном не профессионалов-сыскарей, а милиционеров из патрульно-постовой службы. А также, конечно, ГИБДД, но это отдельный разговор. Я при этом горячий сторонник того, чтобы охрана общественного порядка функционировала при выборности ее руководителей на местах, что напоминает шерифскую систему. Дело не в том, чтобы «слизать» американский опыт, а в том, что такая система действительно работает. При централизации люди в форме - «агенты центра», им по большому счету наплевать на население, потому что они никоим образом от него не зависят. Наоборот, чем больше они получат пресловутых «палок» за «выявленные правонарушения», тем лучше будет их карьерное положение. «План по палкам» и побуждает некоторых искусственно «организовать выявление».

- Но чтобы система функционировала на выборных основах, надо, чтобы как минимум были восстановлены нормальные соревновательные выборы на всех уровнях. Иначе все превратится в сугубо технократическую перемену подчинения, и мало что по сути изменится. Просто муниципальная милиция полностью окажется силовым инструментом муниципальной власти, которая не будет подконтрольной обществу. И они вместе, рука об руку, будут обеспечивать свои собственные интересы.

- Согласен, но лишь отчасти. Если выборный руководитель милиции понимает, что через три или четыре года ему снова избираться, а его подчиненные берут мзду и творят произвол, то за него могут не проголосовать. Другое дело, что при нищем самоуправлении - а муниципальная милиция должна финансироваться из налогов жителей - ничего не получится. Кстати, сегодня и сами муниципальные власти не слишком зависят от населения при убогом местном бюджете, получая значительную часть средств сверху. А необходимо сделать так, чтобы местное сообщество могло в полном смысле слова содержать свою власть, в том числе и силовую.

- Итак, на федеральном уровне (то, что сегодня МВД) должна остаться Служба криминальной полиции, которая занимается профессиональной борьбой с тяжкими преступлениями, а за пределы этого ведомства надо вывести военную функцию, миграционную службу а также службу общественного порядка. Что еще?

- Нужна еще полиция регионального уровня. Здесь целесообразно заниматься как менее серьезными преступлениями, так и паспортно-регистрационной системой, разрешениями на оружие, регистрацией ЧОПов и т.п. А поскольку богатство России - ее культурное многообразие, неплохо было бы даже разрешить регионам иметь свои уголовные кодексы, оставив за Федерацией лишь регулирование наиболее тяжких преступлений. Но для этого необходимы конституционные поправки.

- А как вы оцениваете последние шаги президента по реформе милицейской системы, в том числе его новый указ и отставки многих милицейских начальников?

- Скажу жестко. Никакая это не реформа, хотя это уже второй указ за последние два месяца. Не считать же реформой централизацию финансирования или передачу вытрезвителей в систему Минздрава. Может быть, нам реформу выдают по порциям, чтобы не испугать личный состав. Допускаю. Действительно, реформирование полицейской сферы - вещь суперответственная. Но именно поэтому общество должно знать, что «задумало начальство». По-хорошему - нужна была бы открыто заявленная концепция реформирования, причем не скоропалительного, а рассчитанного на несколько лет. С четким описанием этапов, с целями каждого этапа, с указанием ресурсного обеспечения и т.д. А главное, давно известно, что реформа не может осуществляться силами самого ведомства. В этом смысле наивно надеяться, что два выходца из администрации президента, назначенные на должности замглавы МВД, обеспечат преобразование ведомства. Любая крупная бюрократическая система умеет себя защищать. И эти заместители министра либо окажутся, незаметно для себя, защитниками системы, либо будут вытеснены, «съедены» ею. Реформу полицейской системы в бюрократической, а не политической среде вне контроля общества провести не удастся. Причем настаиваю, что речь должна идти о реформе (разумеется, не единоразовой) полицейской системы в целом, а не только МВД, поскольку тысячами нитей друг с другом связаны и прокуратура, и спецслужбы, и суд.