Александр Хлопонин. Главный по Кавказу

Главной новостью российской внутренней политики на прошлой неделе стало назначение красноярского губернатора Александра Хлопонина на должность полномочного представителя президента (в ранге вице-премьера правительства РФ) в Северо-Кавказском федеральном округе (СКФО).

Историческим предшественником СКФО является округ с одноименным названием, появившийся в мае 2000 года. Однако вскоре он был переименован в Южный федеральный округ (ЮФО). В январе 2010 года СКФО был воссоздан уже в новой конфигурации в составе шести республик (Дагестана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии и Чечни) и одного края (Ставропольского, в котором будет находиться столица округа – Пятигорск).

Появления специального чиновника по Северному Кавказу с особым статусом и большими полномочиями ожидали два с половиной месяца. После того, как президент Дмитрий Медведев огласил соответствующий тезис в своем ежегодном послании Федеральному Собранию, эксперты и политики не скупились на прогнозы относительно персоны будущего кавказского \"наместника\". Однако кадровое решение от 19 января стало для многих неожиданностью. \"Наместником\" стал не армейский генерал, не представитель спецслужб и не выдвиженец региональной деловой или управленческой элиты. Между тем, именно три эти группы рассматривались в качестве возможного кадрового резерва для появления президентского назначенца. Вопреки предсказаниям специальным кавказским чиновником стал успешный предприниматель, губернатор крупного сибирского региона (при котором произошло объединение Красноярского края с двумя автономными округами – Таймырским и Эвенкийским), сверстник президента РФ, сделавший себе успешную карьеру не в СССР, а уже в новой России. Сегодня в разноречивых оценках кадрового решения российского президента недостатка нет. Как бы то ни было, федеральная власть предприняла попытку серьезного изменения управленческой конфигурации на Северном Кавказе, ситуация внутри которого была охарактеризована Медведевым, как самая актуальная внутриполитическая проблема России.

\"Общественная жизнь на Кавказе имеет своеобразные черты и не может не создавать совершенно особых задач по управлению, отличающихся от общих норм управления Империею. Эти местные особенности жизни нельзя игнорировать, насильно подгоняя их под общеимперские рамки, но необходимо их использовать, организуя в направлении, отвечающем целям единства государства\". Эта оценка была дана в начале ХХ столетия выдающимся российским политическим и военным деятелем Илларионом Ивановичем Воронцовым-Дашковым (1837-1916 гг.), который в течение не самого простого для России десятилетия (1905-1915 гг.) служил кавказским наместником.

Слова одного из наиболее эффективных российских администраторов на Кавказе являются чрезвычайно актуальными и в наши дни. И сегодня российская власть решает во многом схожие управленческие задачи. Как сочетать общегосударственные правовые установления и политическое единство страны с этнокультурными, конфессиональными особенностями региона? Как более эффективно использовать исторические традиции народов региона, и, напротив, от какого наследия лучше отказаться? Однако у современного российского государства есть одно принципиальное отличие от своего исторического предшественника. Императорский Санкт-Петербург в первую очередь интересовала лояльность кавказских народов. Их внутренняя жизнь (законы, по которым они судятся, социальные отношения, бытовое устройство) мало волновала наместников (даже таких искушенных, как Воронцов-Дашков). В наше время для России приоритетным вопросом является формирование единой политической идентичности (нации не в этническом, а в гражданском смысле). А потому одних лишь гарантий лояльности недостаточно. Требуется создание сложных институциональных механизмов по интеграции северокавказских республик в общероссийское политико-правое и социально-культурное пространство.

И именно эти задачи станут приоритетом в предстоящей деятельности представителя президента в СКФО. Для их решения одного военно-полицейского потенциала недостаточно. \"Жесткая сила\" не может быть универсальным механизмом для интеграции территорий с очень непростой историей взаимоотношений с российским государством, разной степенью включенности в общероссийские процессы. По первым публичным заявлениям Хлопонина видно, что он пытается понять кавказские особенности.

21 января спикер Госдумы и глава высшего совета \"Единой России\" Борис Грызлов высказал мнение о том, что решить проблему дотационных регионов в России лучше всего посредством их объединения с регионами-донорами.

Но возможно ли такое слияние чисто механическим путем без учета этнополитической специфики? Риторический вопрос. Между тем, негативный опыт применения подобного рода \"механики\" у нас на Северном Кавказе уже был. Робкие намерения объединить Краснодарский край с маленькой Адыгеей уже привели к серии массовых выступлений в 2005-2006 гг. (тогда этот проект свернули). Представим себе, что кто-то, воодушевившись идеей Грызлова, решит \"присоединить\" дотационный Дагестан (не с 450 тыс., как в Адыгее, а с 2,5 миллионами жителей) к Ставропольскому краю! Реакция же Хлопонина на инициативу спикера нижней палаты парламента была весьма сдержанной. По его словам, \"надо избирательно подходить к этому вопросу\". \"Это не линейная задача, не простая. Здесь требуются дискуссии, обсуждения\", – резюмировал полпред. В самом деле, то, что хорошо для Сибири, для Северного Кавказа может быть крайне болезненным вариантом.

К этим словам хотелось бы добавить только одно. Если бы такие дискуссии и обсуждения с привлечением экспертов (и из столицы, и с мест) были бы проведены до решения от 19 января, возможно, оно было бы более выверенным с точки зрения политической и управленческой эффективности. В этой связи хочется отметить, что сама по себе правильная идея выделения Северного Кавказа в отдельную приоритетную проблему, далеко не во всем идеально реализована. В течение многих лет общекавказские структуры были сосредоточены в Ростове-на-Дону. И сегодня там находится штаб самого крупного военного округа страны – Северо-Кавказского (СКВО), а также самого крупного командования внутренних войск МВД РФ, другие федеральные структуры общекавказского значения (взять хотя бы Южный федеральный университет). Как быстро аппарат нового полпреда в новом федеральном округе сможет наладить взаимодействие с этими структурами? Заметим, что для Северного Кавказа эти структуры имеют гораздо большее значение, чем их аналоги для других округов.

Таким образом, специальному кавказскому чиновнику требуется опыт современного менеджмента, сочетающего политический прессинг и \"мягкую силу\" (информационные программы, налаживание кооперации и механизмов согласования между различными \"группами влияния\", эффективный арбитраж). Хлопонину предстоит разобраться с такими сложными проблемами, как растущий радикальный исламизм, оживление этнополитических движений (балкарская проблема, черкесский вопрос). Что касается \"национальной\" проблемы, обозначенной нами, то сам факт реформы федеральных округов уже стал в определенной мере вызовом (и тестом) для полпреда. Решение оставить Республику Адыгея в составе ЮФО вызвало негативную реакцию в адыгских национальных движениях не только в самой республике, но и в других северокавказских образованиях с адыгоязычным (черкесоязычным) населением (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия). Адыгский ареал оказался разделенным между двумя федеральными округами. И эта проблема уже завтра потребует быстрого реагирования. Непростым вопросом для полпреда станут и лоббистские устремления региональных элит, их стремление найти \"свои\" собственные пути в Кремль, на Старую площадь и в Белый дом, минуя федеральную \"надстройку\" в Пятигорске. Не менее сложной проблемой является налаживание конструктивного взаимодействия местных элит и \"московских кавказцев\" (для Дагестана это особенно важно). Важной задачей также является исправление ситуации, при которой у республиканских и краевых структур появляются \"особо тесные\" отношения с федеральными органами власти (прокуратурой, судом, милицией, таможней, налоговой службой, пограничниками).

Уже стало трюизмом выражение о том, что \"короля играет свита\". Однако от превращения в трюизм эта истина не перестает быть таковой. В значительной степени ответ на вопрос о том, насколько эффективен будет Хлопонин, зависит от той команды, которую привлечет экс-губернатор Красноярского края. Кто будет советовать полпреду? Чья информация будет им востребована? И самое главное, по каким критериям будет набираться эта команда, какие качества будут основой для северокавказского антикризисного менеджмента? На сегодняшний день очевидно одно: эта команда должна прекрасно понимать, как говорил в свое время Воронцов-Дашков, \"местные особенности\", и в то же время видеть за ними общероссийский государственный интерес.