Как можно контролировать бюрократию?

О том, что бюрократию необходимо держать под контролем, говорят многие и по разным соображениям. Здесь важно прежде всего то, что неконтролируемая бюрократия - это прямое отрицание принципов представительного и ответственного правительства. Чтобы демократия работала, чиновничество должно быть подотчетно политикам, а те в свой черед - обществу. В противном случае правы будут те, кто говорит, что в либеральных демократиях за фасадом партийного соперничества скрывается реальная власть - власть ни перед кем не отвечающей бюрократии. Речь поэтому прежде всего идет о гарантиях против коррупции, дурного управления, злоупотреблениях властью.

Политический контроль над бюрократией нужен еще и затем, чтобы само чиновничество работало эффективнее и не ставило свои собственные интересы выше интересов дела, чтобы, наконец, как-то сдерживать центробежные силы в административном управлении, порождаемые ведомственностью. Сами чиновники на все это могут возразить, что никакого внешнего контроля над ними не нужно, ибо они и без того вполне дисциплинированно соблюдают профессиональные стандарты своей деятельности, более того - верны самому духу государственной службы, что и впрямь, наверное, будет справедливо по отношению к таким системам постоянной государственной службы, какие мы видим в Германии, Франции, Индии и Великобритании. Но даже если это и так, есть другая сторона вопроса: культура государственной службы в известном смысле может быть не решением проблемы, а самой проблемой - проявлением все той же несколько высокомерной позиции, выражаемой сакраментальной фразой «чиновникам всегда виднее».Основные формы контроля над бюрократией можно представить следующим образом:

• создание механизмов политической подотчетности
• политизация государственной службы
• создание так называемых «контрбюрократий».

В теории чиновничество может быть подотчетно исполнительной власти, законодательному собранию, судебной власти и обществу. Естественнее всего говорить о его подотчетности исполнительной власти, поскольку именно эта власть несет верховную ответственность за административное управление обществом и функционирует в непосредственном контакте с государственной службой. Наиболее разветвленную систему такого контроля мы видим в социалистических режимах, таких, как Китай и бывший СССР, где выстроена целая пирамида партийных органов, существующая параллельно с административными органами и осуществляющая наблюдение за ними. В СССР, однако, вся эта машина оказалась столь сложной и громоздкой, что и «ведущая роль партии» не предотвратила ее превращения в самодовлеющую систему со своими собственными интересами или, с другой стороны, в проводника всевозможных групповых (экономических, социальных и местных) интересов.

В либеральных демократиях, особенно парламентского типа, политический контроль в основном зависит от того, как в данной системе соблюдается доктрина министерской ответственности. Ее главный постулат состоит в том, что министры и только они отвечают перед законодательным собранием за все действия своего аппарата и политику своего министерства. Наиболее полное свое развитие принцип министерской ответственности получил в Великобритании, где он, помимо прочего, означает, что государственные служащие отвечают исключительно перед своим министром, а через него - перед действующим правительством. Обеспечивает ли эта доктрина политический контроль над бюрократией? Здесь надо принять во внимание три обстоятельства. Во-первых, как отмечалось выше, сегодня министры не осуществляют полного контроля над своими аппаратами - слишком эти аппараты велики, а их задачи сложны. Во-вторых, министры и не обнаруживают готовности жертвовать своей политической карьерой, уходя в отставку из-за ошибок своего чиновника (и даже из-за собственных ошибок), премьер-министры же также не спешат принимать отставку, если это возымеет негативный резонанс в обществе.

Наконец, в-третьих, парламенту зачастую не хватает ни информации, ни политической воли, чтобы держать министров или государственных служащих под контролем.

В принципе парламентский контроль вполне может обеспечить политическую подотчетность государственной службы. Примером тому может быть учреждение в Великобритании в 1979 г. специального комитета для анализа работы высокопоставленных государственных служащих и министров - косвенное признание того, что система министерской ответственности не работает. В случае с парламентским контролем, однако, все упирается в деньги. В Конгрессе США принята практика анализа президентского бюджета, он также имеет конституционное право финансировать различные органы и агентства исполнительной власти. Это дает комитетам Конгресса возможность запрашивать информацию и подвергать рассмотрению работу каждого министерства, проверять адекватность предоставляемых данных и цифр, выявлять случаи административных нарушений и нецелевого расходования средств. Все это, однако, не исключает вероятности возникновения мощных альянсов - так называемых «железных треугольников», охватывающих исполнительное агентство, соответствующий ему комитет Конгресса и группы интересов, с которыми связаны первые две структуры.

Судебный контроль над бюрократией мы обнаруживаем в тех системах, где административное право, определяющее полномочия и функции исполнительных органов государства, сформировалось в виде отдельной ветви публичного права. Во многих государствах континентальной Европы это привело к созданию сети административных судов и трибуналов, уполномоченных разрешать конфликты между органами государства и частными лицами. Во Франции высшим административным судом является Совет государства, осуществляющий общее наблюдение над всеми административными уровнями в стране.

Подотчетность бюрократии обществу достигается несколькими путями - официальными и неофициальными. Более всего распространена система, в свое время зародившаяся в Скандинавии, а затем в различных своих вариантах принятая в таких странах, как Новая Зеландия, Австралия, Великобритания и Франция, - система омбудсменов (ombudsman system). Смысл ее в том, что любое частное лицо может обратиться к специально уполномоченному на то чиновнику с претензией к правительственным служащим. Проблема здесь лишь в том, что в системе пока очень мало механизмов прямого исполнения решений. В Великобритании, где она представлена Комиссаром Парламента по делам администрации, ей особенно не хватает эффективности, поскольку претензии принимаются не напрямую, а только через членов парламента, общество же в целом имеет на этот счет самые туманные представления.

Неофициальные способы давления на бюрократию связаны со средствами массовой информации и организованными группами общества. Чиновничество хорошо понимает, что одно дело - формальная политическая подотчетность, совсем иное - те проблемы, которые возникают при обнаружении скандалов, коррупции и административной некомпетентности. В США широкое освещение в прессе «уотергейтского скандала» в 1970-х годах повлекло за собой вполне реальные меры более строгого контроля за деятельностью таких государственных агентств, как Центральное разведывательное управление (ЦРУ) и Федеральное бюро расследований (ФБР). Точно так же французская газета «Фигаро» инициировала широчайшее освещение того, как в 1985 г. было потоплено судно «Гринпис» «Воин радуги», что повлекло за собой отставку министра обороны. Нужно лишь помнить, что проводить такого рода расследования в высшей степени сложно из-за той завесы секретности, что обычно окутывает государственный аппарат, и того, что правительство не носит открытого характера.