Что нам стоит победить коррупцию?

В 2005 г. ИНДЕМ провел второе большое диагностическое исследование коррупции. Это позволило оценить взрывную динамику ее роста у нас в стране. О главных результатах я рассказывал в первых статьях этого цикла. Тогда же мы сформулировали диагноз: чем обусловлен зафиксированный нами ошеломляющий рост чиновничьего воровства и произвола. С тех пор я повторяю этот диагноз всякий раз, когда предоставляется возможность. Вроде не зря. Теперь, после пяти лет моего постоянного кукареканья, я стал слышать своеобразное эхо: те же автоматически произносимые слова, но из других уст. Даже от экспертов, «приближенных государю императору». Это хорошо: идеи проникают в массы. Не боясь повторения (чего уж теперь бояться) даже в рамках этого цикла статей, снова воспроизведу мою «арию».

Итак, основная причина бешенного роста коррупции за последние восемь лет состоит в том, что за этот срок Россией стала полновластно и бесконтрольно управлять бюрократия. Но когда бюрократия предоставлена самой себе и никем извне не контролируется, она работает на себя, а не на общество (или государство, если кому-то этого еще хочется). А работа на себя и выражается в коррупции, в ее неограничиваемом и неограниченном росте.

Напоминаю читателям: этот диагноз напрямую вытекает из принципал-агентской модели (см. статьи под номерами 3 и 4). Если мы готовы в соответствии с Конституцией рассматривать себя в качестве принципала, а бюрократию как нашего агента, то мы и должны контролировать этого агента. Наши союзники в этом - любая легальная оппозиция, если она не управляется, как у нас, бюрократией и если намеревается прийти к власти и контролировать эту бюрократию. (Правда, для этого нужны настоящие конкурентные выборы, чего давно нет.) Такая оппозиция - тоже участник внешнего контроля.

Другой союзник - сильные независимые СМИ; они помогают уменьшать влияние асимметрии информации. Нам не важны их мотивы, важно чтоб они - независимые СМИ - существовали и делали свою работу: следили за бюрократией и честно рассказывали о том, как она работает. Наконец, наш союзник - свободно работающие общественные организации. Многие из них заняты контролем над различными органами власти.

Нашим партнером может быть парламент. Правда, для этого он должен быть независим от исполнительной власти и зависеть от нас, избирателей. («Не в этой жизни! Не здесь!» - воскликнет читатель.) Нашим партнером может быть независимый суд. Одно исследование Фонда ИНДЕМ обогатило нас жемчужиной устного народного творчества. Некий предприниматель, которого мы интервьюировали, сказал: «Дайте нам независимый суд, все остальные проблемы мы решим сами». Представьте себе, что у нас, граждан, одиночек и организованных, есть возможность предъявлять иски чиновникам за их коррупционные решения, причиняющие нам ущерб - предъявлять и выигрывать. Тогда мы сами смогли бы воздействовать на коррупционеров, не дожидаясь милиции, ФСБ или прокуратуры. Кстати, два последних условия, касающихся независимых ветвей законодательной и судебной власти, называются просто - разделение властей. Оно прописано в нашей Конституции и уничтожено за время путинского президентства.

И еще одно важное условие - власть должна быть максимально открыта. Но сама она никогда не станет такой. Она становится прозрачной только в условиях политической конкуренции и при постоянном давлении участников внешнего контроля.

А разве все это у нас возможно? Утверждаю, что да, возможно. Более того, это зарождалось у нас - стремительно и действенно. Просто мы легко забываем об этом, уступчиво поддаваясь постоянной пропаганде. Давайте встряхнем нашу память. Осенью 1997 г. несколько высокопоставленных чиновников, среди которых были близкие сотрудники Б. Ельцина, ушли в отставку в результате кампании в СМИ. Им вменили получение неоправданно больших гонораров за совместный труд по истории приватизации в России. Я не вдаюсь в обсуждение вопросов, справедливы ли были нападки, адекватно ли наказание и т.п. Я просто напоминаю, что скандала в СМИ было достаточно для серьезнейших кадровых изменений. Задайте себе простой вопрос: возможно ли такое сейчас?

Другой пример: Совет Федерации неоднократно отклонял кандидатуры судей высших судов, представленных президентом Ельциным, поскольку не хотел, чтобы в нем были его бывшие сотрудники или явные единомышленники. Это позволяло судебной власти сохранять независимость. Отсюда третий пример: в 90-х годах президент неоднократно издавал указы нормативного действия, заменявшие отсутствующие законы. Некоторые из этих указов оспаривались Думой, и запросы направлялись в Конституционный суд, который признавал некоторые указы неконституционными.

Что бы вам ни втюхивали послушные СМИ, что бы вы ни думали сердито сами о «лихих 90-х», но это было время, когда в России формировалась настоящая демократия. Именно она создавала условия для внешнего контроля над бюрократией и властью в целом. Именно поэтому рост коррупции был довольно умеренным и обуславливался, главным образом, общим влиянием переходного периода, аномией (об этом я писал выше, когда мы обсуждали причины коррупции).

Из всего этого следует важный вывод, касающийся необходимых (но не достаточных) условий для того, чтобы противодействие коррупции могло стать результативным. Чтобы роль таких условий стала понятной, я воспользуюсь следующей метафорой. Представьте себе, что вы приходите к врачу со всякими своими неприятностями организма. Вы сдаете анализы, врач ставит диагноз, а потом назначает лечение. Как всегда, что-то нечленораздельное пишет на небольшой бумажке и говорит: «Вот, тут написано лекарство. Три раза в день до еды. Но это лечение даст результат, только если Вы бросите курить, будете чаще гулять и перестанете работать по ночам, изнуряя себя». Вы уже понимаете, куда я клоню? Конечно, мы должны различать лечение и условия его успеха, противодействие коррупции и условия его результативности.

Ну, так вот, наши рассуждения вместе с историческим опытом подталкивают к следующему выводу: в условиях России для успеха противодействия коррупции необходимо восстановить внешний контроль над бюрократией, что равносильно восстановлению демократических институтов.

Я уже говорил, что эти незамысловатые идеи я высказывал неоднократно, в том числе публично. В последнем случае мне, естественно, задавали различные вопросы. Теперь я могу этим воспользоваться и задать их себе от имени читателей, с тем чтобы тут же и ответить. Итак.

Вопрос: Георгий Александрович, это все красиво, но слишком похоже на какую-то абстрактную теорию. А можно что-то конкретное?

Ответ: Пожалуйста. Многие из вас наверняка слышали звуки фанфар и звон литавров по поводу усилий президента обязать должностных лиц предоставлять декларации о своих доходах. Треп в СМИ идет обо всем: у кого самые богатые жены, у кого самая маленькая квартира, а не нужно ли еще тещ выставить на обозрение и так далее. Не обсуждается только один вопрос: а что дальше-то? Ну, рассказали нам об их доходах, и что? Ответ есть и он прост: все эти игры в декларации имеют смысл только тогда, когда существует внешний контроль. Только при нем возможно разоблачение лжи и принятие санкций. Представьте альтернативу: президент России создает новый контрольный орган, предназначенный для проверки чиновничьих деклараций, собрав в него коррупционеров из разных других контрольных ведомств. Только не спрашивайте, кто будет проверять их декларации.

Вопрос: Г-н Сатаров, а как же Сингапур, про который Вы же сами любите рассказывать? Ведь там противодействие коррупции шло в условиях авторитарного режима. И они добились более чем впечатляющих успехов. Разве Гонконг не может служить нам примером?

Ответ: Хороший вопрос. Хороший, поскольку полезный. Увы, нет. Мы можем многое заимствовать из опыта Сингапура. Из технологического опыта. Но там были свои необходимые условия. Это британская администрация. Вид внешнего управления, она ведь выполняла функцию внешнего контроля. Кроме того, это монокультурная страна. Наконец, и это очень важно: Сингапур очень маленький, а это означает, что в таких масштабах могут работать централизованные схемы управления.

А теперь о нас. Мы не можем рассчитывать на внешнее управление. Разве что объявим войну Финляндии и тут же сдадимся в расчете на немедленный ввод финских оккупационных войск и на учреждение финской колониальной администрации. Нет, мы можем рассчитывать только на себя. К тому же мы поликультурная страна, с колоссальным региональным разнообразием. Мы огромная страна. В такой стране механизмы бюрократического контроля не работают, рушатся. Поэтому для нас, увы, применим только наш собственный контроль. А это возможно только в условиях демократии. Упования на диктатуру, на сильную руку - всего лишь одна из разновидностей холопской психологии, суть которой - расчет на дядю и неготовность брать ответственность на себя. И все.

Вопрос: Георгий Александрович, Вы говорили, что внешний контроль - это необходимое, но не достаточное условие. Я математик по образованию и понимаю, что Вы имеете в виду. Что без внешнего контроля ограничить коррупцию нельзя. Но если есть внешний контроль, то только шанс появляется, его еще не достаточно. А что еще нужно? Какие еще условия? Я понятно спросил?

Ответ: Понятно, я ведь тоже математик. Спасибо за вопрос. Про одно условие я фактически сказал только что. Надо нам самим избавляться от рабской психологии. Это значит, что без усилий общества никакая власть, даже дружно нацеленная на борьбу с коррупцией, не в состоянии ее одолеть. Консолидированная власть в состоянии запугать людей тотальным террором. Но она не в состоянии облагородить общество, если оно к этому не готово, если оно пассивно и не хочет этого.

А третье условие - это сама власть. Представьте себе такой умозрительный эксперимент. Власть куда-то исчезает. Не знаю куда, неважно, просто исчезает. И общество остается наедине с самим собой. И оно хочет, чтобы больше не было коррупции. Для этого оно учреждает специальные институции и делегирует туда своих представителей. Как одним словом назвать эти институции вместе с этими представителями? Да очень просто - словом «власть». Можно назвать словом «государство» в одной из возможных трактовок этого понятия. Но я предпочитаю слово «власть». Короче, без власти, без ее постоянных осмысленных усилий противодействие коррупции невозможно.

Вот формула: у власти всегда достаточно ресурсов, чтобы стать препятствием для ограничения коррупции, ее собственных усилий недостаточно, если они не поддержаны обществом, но без ее усилий ограничить коррупцию нельзя.

Если теперь попытаться суммировать все, то получится примерно следующее. Для ограничения коррупции нужны активное общество и целеустремленная власть. Но в условиях России они должны быть объединены демократической политической системой. Только в ее рамках возможна результативная активность общества и обеспечивается постоянная целеустремленность власти.

Вопрос: Георгий Александрович, а как же быть, если коррупция уже стала более чем угрожающей, а власть не чешется? Что тогда делать?

Ответ: Опасный вопрос. На грани призыва к свержению конституционного... и т.п. Поэтому я не буду отвечать на вопрос «как быть», но отвечу на вопрос «что бывает». Собственно у власти бывает только две возможности: либо она меняет сама себя, либо ее меняют другие. Когда я говорю об изменениях властью самой себя, я имею в виду разные возможности: изменение властью своей политики, изменение кадрового состава, сочетание того и другого. Если же говорить о второй опции, то тут широкий диапазон - от мирной смены власти в результате легитимных выборов до кровавых переворотов.

Вопрос: Значит ли все это, что любые попытки ограничить коррупцию в современной России совершенно бесполезны?