Кто в ответе за внешнюю политику России?

На первый взгляд, вопрос кажется странным. Согласно Конституции 1993 года внешнеполитическую деятельность России определяет Президент, которому подведомственно Министерство иностранных дел РФ. Однако Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Дмитрием Медведевым 12 июня 2008 года, существенно расширяет круг институтов, имеющих отношение к внешней политике. В этот круг, помимо собственно МИДа, входят: обе палаты парламента, Совет Безопасности РФ, правительство РФ, а также субъекты федерации, которые имеют право развивать свои международные связи при строгом соблюдении суверенитета и территориальной целостности России. И это только те структуры, которые официально включены в текст Концепции.

В действительности же организаций, в той или иной степени имеющих отношение к формированию внешней политики России, гораздо больше. Некоторые из них относятся к категории экспертных центров (Национальная лаборатория внешней политики, фонды "Политика" и "Русский мир" Вячеслава Никонова, научные сообщества Института США и Канады, Института Европы РАН и т.д.), другие претендуют на то, чтобы влиять на внешнеполитические процессы непосредственно (например, многочисленные структуры, созданные по инициативе и под патронажем главы РЖД Владимира Якунина – Фонд Андрея Первозванного, программа "Диалог цивилизаций", Мировой общественный форум и т.д.).

В этом, разумеется, нет ничего плохого: скорее, это свидетельство того, как развивается российское гражданское общество, пытаясь выработать свою собственную концепцию "soft power".

Сложности, однако, начинаются "уровнем выше". При обилии (если не сказать – избытке) институтов, оказывающих влияние на внешнюю политику, у нас нет эффективных инструментов коммуникации с внешнеполитическими партнерами, в том числе попадающими в разряд "стратегических". Между тем, такие коммуникационные инструменты существенно повышают роль как государственных, так и негосударственных центров soft power, поскольку без них весь вырабатываемый этими центрами интеллектуальный ресурс расходуется вхолостую.

Странным образом, подобные инструменты коммуникации существовали в эпоху, когда российская дипломатия была слабой, а порой и откровенно сервильной ("козыревщина"). Классическим примером может служить комиссия "Гор-Черномырдин", возникшая на основе договоренности между Ельциным и Клинтоном в 1992 г. Однако с приходом новых администраций в Кремль и Белый дом необходимость в подобных инструментах отпала – во всяком случае, с точки зрения российского руководства.

Сейчас отсутствие коммуникационных каналов высокого уровня становится очевидной проблемой российской дипломатии. Мы можем лишь с бессильной завистью смотреть на дипломатию министра финансов США Генри Полсона, который, используя личные контакты в политическом руководстве Китая, смог обеспечить особые отношения между Вашингтоном и Пекином перед лицом углубляющегося мирового кризиса. Никого, даже отдаленно похожего на Полсона, российская внешнеполитическая среда в настоящий момент породить не в состоянии.

Дело тут еще и в том, что для зарубежных партнеров России вопрос о том, с кем именно в нашей стране следует иметь дело, остается чрезвычайно запутанным. Есть министр иностранных дел Сергей Лавров, известный своей жесткой позицией по отношению к Западу, но его самостоятельность всегда была под определенным вопросом.

В отличие от Лаврова, помощника президента Медведева Сергея Приходько в СМИ называли "основной фигурой, формировавшей российскую внешнюю политику" и относили к лагерю либералов. Позиция Приходько в некоторых случаях весьма существенно отличается от официальной позиции МИДа, и иногда даже становится объектом сдержанной критики со стороны внешнеполитического ведомства (как это было с предложением Приходько вооружить европейских наблюдателей на границе Грузии и Южной Осетии).

Ситуация стала еще сложнее в тот момент, когда вступивший в должность президента Дмитрий Медведев произвел дипломатическую рокировку, поменяв посла России в США Юрия Ушакова на Сергея Кисляка. Спустя несколько дней Юрий Ушаков был назначен заместителем руководителя аппарата российского правительства Сергея Собянина и фактически стал внешнеполитическим советником премьера Владимира Путина. Ушаков считается сторонником жесткой линии в отношении Запада (даже более радикальным, чем Сергей Лавров), отраженной в известной "мюнхенской речи" Путина.

Укрепление аппарата правительства за счет такого "дипломатического тяжеловеса", как Юрий Ушаков, было воспринято на Западе как признак "двойного контроля" над внешней политикой Кремля. "Сейчас Ушаков в кабинете министров выполняет функции координатора внешней политики для премьера. Это очень необычный ход, учитывая то, что согласно российской конституции, за внешнюю политику отвечает президент", – отмечал обозреватель газеты "The Times" Тони Хэлпин. А "источник, близкий Госдепартаменту США" заявил газете "Коммерсант", что назначение Юрия Ушакова "будет означать переход полномочий в области внешней политики от президента РФ к премьеру", а также "понижение для главы МИД РФ Сергея Лаврова". При этом делался особенный акцент на якобы напряженных отношениях между Ушаковым и Лавровым (в 2004 году Ушаков рассчитывал занять кресло министра иностранных дел, но его обошел Лавров).

Таким образом, в настоящий момент внешнеполитический курс России определяется несколькими структурами, которые редко координируют свою деятельность друг с другом, и в ряде случаев могут даже выступать конкурентами. В перспективе эта ситуация может привести к воплощению в жизнь сценария, описываемого старой русской поговоркой о семи няньках и их безглазом дитяти.

Наличие различных центров силы и ориентирующихся на них групп soft power существенно ослабляет позиции России на международной арене. Проблема даже не в отсутствии консолидированной позиции: проблема в том, что имеющаяся конструкция недостаточно эффективна для обеспечения стратегического планирования. Именно этот дефицит стратегического планирования имеет в виду главный редактор журнал "Россия в глобальной политике" Федор Лукьянов, говоря о том, что "в России стратегического видения нет и стратегии вот такой, не на уровне декларации, а на уровне программы действий – тоже нет". Между тем, правильно организованное стратегическое планирование является одним из ключевых условий успешного развития державы, претендующей на роль одного из ведущих мировых игроков.

Кирилл Бенедиктов