Земельная реформа в России осталась незавершенной

В 1990 году были приняты законы РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и «О земельной реформе». В них было впервые в России закреплено право индивидуальной, коллективно-долевой и коллективной совместной частной собственности на землю.

Был определен порядок выдела земельной доли и имущественного пая колхозников и работников совхозов. Вот тут и начались злоупотребления.

Основой для махинаций стала неполнота этого права. Оно было ограниченным: собственник земельного участка не мог отчуждать его ни в какой форме (продать, подарить) в течение 10 лет. Парадоксально, но таким образом параллельно с правом на землю был установлен запрет на распоряжение ей, инициатором которого выступила популистская и коммунистическая Дума. Что лишило закон его либеральной сути.

25 апреля 1991 года был принят новый Земельный кодекс. Но и кодекс не мог выйти за рамки конституции, в которой был установлен этот пресловутый 10-летний мораторий на продажу земельных участков. Свободно разрешалась только купля-продажа земли государством у граждан и, наоборот, гражданами у государства, что и было на руку чиновникам всех рангов.

Захват земли чиновниками значительно облегчили указы президента, по которым колхозники и совхозники получили право продавать свои участки другим работникам совхозов или колхозникам либо лицам, вступающим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз. К тому же по постановлению правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 года колхозы и совхозы должны были перерегистрироваться в АО, товарищества и кооперативы. Это противоречило Конституции и ЗК РСФСР, но Конституционный суд промолчал.

В Конституцию РФ (статья 12) также были внесены дополнения, позволяющие свободную куплю-продажу земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, для садоводства, для дачного строительства и для индивидуального жилищного строительства. Эти дополнения способствовали созданию коррумпированного черного рынка, на котором сотрудники районных администраций распродавали дачные участки. Также процветало оформление значительных земельных угодий на себя, родственников и на подставные ТОО и АО.

12 декабря 1993 года была принята новая конституция, закрепившая право частной собственности на землю и отменившая все ограничения по распоряжению земельными участками. А с появлением указа Бориса Ельцина «Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» в сферу коррупционных сделок с землей подключилось Госкомимущество. Ну и наконец, указ президента «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 года снял ограничения по размерам приусадебных участков и предоставил все права местным органам власти по выкупу у крестьян земельных долей для перепродажи их другим лицам.

Такова вкратце законодательная предыстория формирования черного рынка земли в России. С 1960 по 1990 год в России выбыло из оборота порядка 11 млн га сельскохозяйственных угодий. А всего за 10 лет — с 1990 по 2000 год — 17 млн га. Эта последняя цифра и есть размер угодий, перепроданных третьим лицам.

Основные критерии черного рынка — действия в обход закона по неформальным правилам коррупции — были заложены в 1990-х годах. Именно в это десятилетие чиновничество «приватизировало» все общественные блага, включая законные права, социальные статусы и т. д. Причем российский черный рынок не является подпольным. В отличие от западных коррупционных практик он не заполняет теневые ниши экономики, а, наоборот, располагается внутри легальной экономики. Коррупционная покупка экономического статуса предшествует выходу бизнесмена как на легальный рынок, так и на нелегальный.

Именно официальный статус позволяет чиновнику торговать печатями, подписями, справками, разрешениями, статусами и т. д. По выражению Игоря Клямкина и Льва Тимофеева, в 1990-е годы мы имели дело с «приватизированным государством». Все функции такого государства перестают быть «общественным благом, а становятся предметом купли-продажи» (И.М. Клямкин, Л.М. Тимофеев. Теневая Россия. М., 2000. С. 12). Здесь можно купить судебное решение, освобождение от армии, должность, звание, диплом, депутатское кресло, права, свободы, неприкосновенность и т. д.

1990-е годы имеют устойчивую репутацию эпохи либерализма, однако, как это ни парадоксально, все без исключения сделки с землей в это десятилетие осуществлялись в пространстве черного рынка. Даже отдельные элементы либерализма нельзя усмотреть в земельной части социально-экономических практик. Именно в этот период аграрное производство было фактически уничтожено.

Земельная собственность передавалась крестьянам якобы безвозмездно. Формально каждому колхознику полагалось от 2 до 10 га земли. Совхозы и колхозы делились на паи, землю передавали также федеральные и региональные фонды. Значительная часть колхозников получила такие бумажки, но они даже не знали, где эта земля расположена. Применительно к 1990-м годам вообще нельзя говорить о земельном праве. Эту землю нельзя было ни продать, ни купить, и при этом чаще всего она не приносила никакого дохода. Эта пустая декларация о правах на деле оказалась подменой реальной собственности.

Главная причина — 90% сельскохозяйственных угодий было поделено на условные земельные доли без определения их границ на местности! Земельная доля, не имеющая границ, не может быть ни продана, ни свободно сдана в аренду. К тому же 1991—1996 годы — это период массовой невыплаты колхозникам и совхозникам заработной платы, что дополнительно стимулировало их на любые уступки своих паев всякого рода «начальству».

Либерализм 1990-х дал бывшим колхозникам не права, а практически полный отказ от прав. В период с 1996 по 2002 год «черная» приватизация имущественных паев и земельных долей колхозников закончилась тем, что значительная часть земель за мизерные суммы была скуплена руководителями, которые оформляли ее с множеством нарушений, например как дарение при посредничестве подставных юрлиц. В этот период земли, внесенные собственниками обратно в уставный фонд колхозов с правом пользования, составляли в среднем свыше 50% всех земель сельхозназначения.

Ужасающая реальность была такова, что эти долевые бумажки под различными предлогами у бывших колхозников изымались в пользу созданных самими же председателями колхозов, главами администраций и их партнерами различных ТОО, АО и т.п. Эти «общества» в качестве компенсации за землю давали крестьянам немного продуктов питания, дров, досок, сена, зерна и т.д.

Любая продукция этих ТОО была неучтенной и, естественно, реализовывалась на черном рынке. Фактически собственником земли чаще всего оказывалось местное чиновничество, которое различными способами выводило землю из сельхозназначения и начинало торговать дачными участками, наделами и т.п. Напомним, что первый официальный земельный аукцион в России был проведен лишь 1998 году. Это означает, что весь земельный передел 1990-х годов прошел в рамках черного рынка с полным попранием прав собственников.

Все эти сделки на черном рынке основывались на личных связях с чиновниками, торговле статусами, правами, должностями. Само решение о выделении земельного участка стало товаром этого черного рынка. Сама должность для подобных коррупционеров становилась источником обильных доходов.

Разумеется, создание столь масштабного черного рынка земли неизбежно повлекло за собой формирование сектора купли-продажи административных решений, без которых подобные нелегальные сделки были бы невозможны. Причем во многих случаях вся эта земельная собственность забиралась бесплатно. Создавались коммерческие фирмы, в которые входил целый ряд чиновников, которые и передавали чуть ли не сами себе эту землю. Людей же обманом убеждали передавать свои паи вновь образованным коммерческим структурам. Дело доходило до того, что во многих случаях крестьяне еще и должны были платить этим коммерческим структурам арендную плату за использование своих участков земли.

В 1990-е годы был сформирован не только черный рынок земли, но и нелегальный сектор административных решений, и даже более того — особый тип хозяйствования, в котором не остается места для легальных действий. А это уже в свою очередь сформировало неформальное общественное сознание, вновь и вновь воспроизводящее коррупционные практики, победить которые мы не можем до сих пор.

Отсутствие в стране полноценного земельного рынка позволяло скупать плодородные земли по «черной» цене и привело к формированию класса крупных землевладельцев из бывших глав администраций, их партнеров и сельских чиновников всех уровней. Остальные крестьяне превратились в бедных наемных работников и батраков.

Данные свидетельствуют о снижении на протяжении 1990-х годов жизненного уровня сельских жителей. Соотношение заработной платы в сельском хозяйстве к величине прожиточного минимума в 1994 году составляло 1,47, а в 2000 году — 0,92. Согласно исследованиям Линднера, средний размер зарплаты селян в обследованных им районах составил в 2000 году несколько десятков долларов в месяц. В то время как зарплата руководителей ряда сельскохозяйственных холдингов, где трудились эти «батраки», исчислялась сотнями тысяч долларов в год (Линднер П. Репродукционные круги богатства и бедности в сельских сообществах России // Социологические исследования. № 1. 2002. С. 58).

И в последние годы в большинстве регионов России мало что изменилось. Так, например, весь Кабанский район Бурятии до сих пор остается без земельных долей, дарованных им в начале 1990-х годов указом президента России. Там по-прежнему не оформлены документы по разделу имущества и сельскохозяйственных угодий. Администрация района попросту не проводила никакой приватизации, земля осталась в государственной собственности. То есть, по сути, во многих регионах указы президента были полностью саботированы. И сейчас руководство региона предлагает простым людям обращаться в суд, предъявив решения общих собраний о реорганизации и другие документы, которых на деле, как это им прекрасно известно, просто не существует. Цинизм местных властей продолжает крепчать.

Сегодня продолжается правовой беспредел в отношении полученных в 1990-е годы крестьянами земельных долей. Во многих регионах по-прежнему нет ни малейшей возможности реально осуществить свои права на собственность в виде конкретных земельных участков. В одних регионах все земли уже захвачены, в других, особенно в пригородах больших городов, захваты продолжаются. Идут все новые и новые волны грабежа и «черного передела». В целом же правового урегулирования так и не наступило. Земельная реформа по-прежнему остается незавершенной. А без решения всего этого комплекса накопившихся с начала 1990-х годов социально-экономических проблем модернизация сельского хозяйства России едва ли может быть эффективной. А между тем в России находится 10% мировой пашни и 55% мирового чернозема. Потенциал развития здесь огромен.

Дмитрий Кисельер, Элиша Сарна