Полпреды президента вряд ли исчезнут. Они нужны Кремлю в качестве государева ока в регионах

С самого своего основания в 2000 году институт полпредов обвиняют в полной бесполезности, одновременно предсказывая ему скорое упраздение. Эта точка зрения акутализировалась в уходящем году, после усиления Министерства регионального развития. Некоторые особенно грамотные аналитики в один голос стали утверждать, что полпреды в скором времени перейдут под контроль нового министра, бывшего представителя президента на Юге Дмитрия Козака. Либо просто прекратят свое существование. Представляется, однако, что эти и другие аналогичные точки зрения поверхностны и безосновательны. И вот почему.

Как известно, институт полномочных представителей президента был создан для «укрепления вертикали власти». Поскольку полпреды изначально были вписаны в структуру Администрации президента (АП), перед ними ставились контрольно-политические задачи. На первом этапе главной целью была унификации регионального и федерального законодательства, с чем полпреды в целом справились успешно. Потом их функции расширились за счет объединения регионов — они подбирали кадры на посты губернаторов. Полпреды также стали контролировать ряд федеральных реформ (местного самоуправления, ЖКХ, монетизация льгот), подготовку к зиме, проведение газификации и выборных кампаний, заниматься привлечением инвестиций, быть начеку в случае стихийных бедствий и техногенных аварий. Но самое главное – осуществлять контроль. Над губернаторами, над территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, над силовиками.

Такая широта задач при фактической бесправности полпредов возникла неслучайно. По мнению руководителя региональных программа Московского института Карнеги Николая Петрова, в сложной системе российской власти, созданной Владимиром Путиным, полпреды играют роль важного дубрирующего института. Как АП дублирует правительство России, Госсовет — лишенный губернаторов Совет Федерации, а Совет безопасности (во времена, когда им руководил Сергей Иванов) — Минобороны, так и полпреды, по сути, дублируют территориальные органы федеральных министерств. По статусу, кстати, представители главы государства в округах равны вице-премьерам. Наличие таких надстроек придает системе власти в России устойчивость и маневренность, что в ситуации неразвитости политических институтов крайне важно. Учитывая, что будущим президентом страны, скорее всего, станет юрист, не склонный к радикальным решениям, институт полпредов вряд ли будет упразднен.

Статус дублера, по оценке Николая Петрова, способствовал тому, что полпреды оказались наиболее гибкими в ряду всех аналогичных образований, созданных Путиным. Именно поэтому этот институт до сих пор не прописан в законах, его легитимность зиждется де-юре на указе президента, а де-факто — на его политической роли и влиянии в обществе. Кроме того, полпреды достаточно мобильны и способны в любой момент переориентироваться на новые возникающие задачи. Это универсальный властный инструмент, писал в своей статье Петров, своего рода разводной ключ, который может быть приспособлен к решению разнообразных задач помимо профильных: привлечению инвестиций, помощи в развитии малого бизнеса, подготовке регионов к зиме, удвоению ВВП и др. Кроме того, по мнению аналитика, полпреды играют роль расширенного контрольного управления, вынесенного в регионы и в значительной степени выведенного из-под контроля АП. И выполняют посредническую функцию, обеспечивая согласование интересов регионов и федеральных ведомств. Образно говоря, они лоббируют интересы регионов в Москве и являются проводниками интересов центра в регионах. Поэтому в скорую смерть этого, по оценке многих аналитиков рудиментарного органа, вериться с трудом. А кадровые изменения, произведенные в «великолепной семерке» в текущем году, свидетельствуют, скорее, о том, что функционал полпредов на новом этапе просто в очередной раз изменится.

Напомним, в текущем году были назначены новые полпреды в Южном федеральном округе (вместо Дмитрия Козака, ставшего министром регионального развития, был назначен силовик Григорий Рапота) и на Дальнем Востоке (бывший мэр Казани Камиль Исхаков, два года работавший в Хабаровске, стал заместителем Козака, а на его место пришел также силовик, близкий друг президента Олег Сафонов).

Почему в эти самые проблемные округа пришли выходцы из силовых структур?

Начнем с Дальнего Востока. Камиля Исхакова, до назначения полпредом много лет работавшего мэром столицы Татарстана – Казани, часто обвиняли в том, что он активно проталкивал на руководящие места в регионах округа «своих» людей. В качестве самого яркого примера приводили назначение руководителя оборонных заводов и депутата Госсовета Татарстана Николая Колесова губернатором Амурской области. Такой кадровый подход на Дальнем Востоке не любят. Но важнее другое – в августе правительством была утверждена новая редакция федеральной целевой программы по развитию ДФО и Забайкалья до 2013 года, по которой из госбюджета на развитие инфраструктуры округа будет выделено более 466 млрд рублей. Основное финансирование по программе пойдет с 2009 года. Причем львиную долю средств – более 145 млрд рублей – получит Приморский край на подготовку Владивостока к саммиту АТЭС-2012. Очевидно, что в таких условиях на первый план выходит контроль за расходованием масштабных финансовых ресурсов, что в условиях Дальнего Востока, где еще крепко себя ощущает криминал, а коррупция в органах власти превышает все допустимые пределы, особенно важно. С этой задачей, понятно, лучше справится выходец из силовых структур, а не бывший градоначальник. К тому же защитивший на днях кандидатскую по основам экономической безопасности. Кстати, перед Олегом Сафоновым президент прямо поставил задачу – «декриминализировать Дальний Восток» (впрочем, сам полпред сразу заявил, что заниматься этим неблагодарным делом будут профильные органы, он же им только поможет).

На Юге ситуация аналогичная дальневосточной. Дмитрию Козаку, чья работа в округе изначально носила чрезвычайный характер, удалось добиться главного – экономический потенцил ЮФО раскрылся с небывалой силой, южные регионы стали привлекательны для инвесторов. Во многом этому способствовали и совещания с участием крупного бизнеса, на которые прилетал лично Владимир Путин. Венцом этих процессов стало олимпийское будущее Сочи, утверждение правительством специальной ФЦП по развитию города-курорта, а также – принятие еще одной ФЦП, имеющей общеокружной статус. Согласно ей, в 2008−2012 годы в округ будет инвестировано более 146 млрд рублей, в том числе из федерального бюджета – 52,1 млрд рублей. Свои миллиарды ежегодно получает и Чечня, по сути, полностью отданная в управление Рамзану Кадырову. Наконец, не утихает ситуация в Ингушетии, где периодически убивают людей и случаются терракты. На этом фоне Южному округу также нужен силовик, способный тихо и без шума заниматься не вопросами экономического развития, а вопросами экономической и политической безопасности. Бывший генсек ЕврАзЭС Григорий Рапота на такую роль явно тянет лучше, чем Дмитрий Козак.

Если учесть, что ситуация в других округах пока не меняется (особенно на Урале и в Центре, где бессменно посты полпредов занимают Петр Латышев и Георгий Полтавченко), новые назначения в ряду «щупальцев президента» (так однажды описал свои функции сибирский полпред Анатолий Квашнин) говорят о том, что функции полпредов на новом этапе будут сильнее переориентированы на выполнение надзорных, контрольных и координирующих функций. А еще – на борьбу с криминалом и коррупцией. Статус дублирующего органа без жестко прописанного функционала позволяет полпредам легко сконцентрироваться на этих задачах, а непубличный характер работы поможет им делать свои дела без шума и пыли. Экономические же потуги полпредов, так и не подкрепленные реальными финансовыми рычагами (представители главы государства могут только разрабатывать и согласовывать стратегии развития округов), вряд ли будут актуализированы. При сильном Минрегионе, руководит которым Дмитрий Козак, а его замом является Камиль Исхаков, это уже и не нужно. Важнее другое — следить как за деятельность федеральных ведомств на территориях, так и контролировать местные власти, любящие тянуть одеяло в свою сторону.