В госпрограммы заложили принцип «бери больше — трать быстрее»

Счетная палата выявила недостатки в подходе ведомств к долгосрочному целевому планированию

Фото: ИЗВЕСТИЯ/Марат Абулхатин

Счетная палата (СП) по результатам впервые проведенной экспертизы 40 утвержденных правительством госпрограмм выявила недостатки в качестве их разработки. Об этом «Известиям» рассказал заместитель председателя СП Валерий Горегляд. Результаты экспертизы включены в заключение контрольного ведомства на проект федерального бюджета, который в ближайшее время внесут в Госдуму.

В бюджетном послании президента России о бюджетной политике в 2013–2015 годах предусматривался полный переход федерального бюджета на программный принцип формирования начиная с 2014 года. Этот принцип предусматривает, что финансирование ведомствам выделяется под конкретные госпрограммы. Экс-глава Счетной палаты Сергей Степашин, комментируя в сентябре отчет Минфина об исполнении федерального бюджета в 2012 году, заявил, что исполнение программной части бюджета по-прежнему «остается ахиллесовой пятой бюджетного процесса».

Во-первых, рассказывает Валерий Горегляд, Счетной палатой отмечено неполное соответствие госпрограмм долгосрочным целям социально-экономической политики государства. Например, анализ госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» показал наличие по 22 из 32 показателей существенных отклонений от целевых значений, которые установлены в документах стратегического планирования. По словам заместителя главы контрольного ведомства, это только один из целого ряда подобных примеров.

Кроме того, по мнению аудиторов СП, при формировании госпрограмм реализован «не комплексный и системный, а преимущественно отраслевой, ведомственный подход».

— Многие программы ориентированы не столько на максимальный социально-экономический эффект, сколько на получение максимального бюджетного финансирования, — говорит Валерий Горегляд.

Например, в программе развития рыбохозяйственного комплекса львиная доля государственных средств приходилась на инвестиции не в инфраструктуру, а в бизнес-проекты, например перерабатывающие производства.

— В бизнес-проекты должны инвестироваться средства не государства, а частного бизнеса, — подчеркивает Горегляд. — Задача государства как раз и состоит в том, чтобы создать хорошую инфраструктуру для инвестиций, а построить производство может и бизнес. 

Третья группа проблем связана с тем, что в большинстве госпрограмм нет качественных и количественных оценок имеющихся рисков. Соответственно, нет и сценариев действий на случай, если такие риски реализуются на практике.

Текущий момент это хорошо подтверждает. Экономический рост затормозился, правительство требует сокращения расходов, а такой поворот не предусмотрен в госпрограммах, что сейчас создает дополнительные трудности.

По словам представителя СП, нужно заранее определить ключевые мероприятия и сосредоточиться в первую очередь на них.

— Как известно, надо всегда надеяться на лучшее, но быть готовым к худшему, — говорит Горегляд. — Нужно заранее продумать и просчитать сценарий действий в неблагоприятной ситуации.

Кроме того, специалисты СП и привлеченные ими внешние эксперты сделали вывод, что методики оценки эффективности не предусматривают увязки значений показателей (индикаторов) госпрограмм с определенным источником финансирования. Это не позволяет определить зависимость значений показателей от федеральной доли бюджетных ассигнований.

— Например, в программе развития инноваций большое количество показателей эффективности были субъективными, например опросы общественного мнения, и совсем мало было так называемых наблюдаемых показателей — тех, что можно легко измерить статистикой, — рассказал представитель СП.

Счетная палата не дает оценок, на сколько можно снизить расходы бюджета, если убрать неэффективные траты. По словам Горегляда, федеральный бюджет на 2014 год формируется в достаточно жестких финансовых условиях, поэтому в госпрограммах практически не осталось второстепенных расходов, которые допускают значительное снижение без существенного изменения параметров программ.

В проекте федерального бюджета на 2014–2016 годы расходы на реализацию госпрограмм запланированы в размере 8,2 трлн рублей в 2014 году, 8,4 трлн рублей — в 2015-м и 8,6 трлн рублей — в 2016 году. Основные направления — это «Новое качество жизни», «Инновационное качество жизни и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности», «Сбалансированное региональное развитие», «Эффективное государство», закрытая часть расходов на реализацию госпрограмм.

Счетная палата рекомендует ведомствам доработать госпрограммы в части приведения их целей и задач в соответствие с приоритетами госполитики в соответствующих сферах, устранить нечеткие и размытые формулировки целей и задач, обеспечить измеримость целей госпрограмм. Особое внимание надо уделить анализу рисков реализации госпрограмм.

Уточненные проекты госпрограмм должны быть внесены в правительство до 29 октября. Как сообщалось ранее, из 43 госпрограмм в настоящее время утверждено 40. Как уточнили в аппарате Валерия Горегляда, не утвержденными остаются госпрограммы по развитию пенсионной системы, по обеспечению обороноспособности страны и социально-экономическому развитию Арктической зоны РФ на период до 2020 года.

По словам директора Института стратегического анализа ФБК Игоря Николаева, главный системный недостаток в том, что программно-целевой принцип не выдерживается. Это означает, что предусмотренные мероприятия могут не привести к обозначенной цели.

— Для начала программы должны стать собственно программами, — говорит эксперт. — Пока мы видим просто набор мероприятий, которые зачастую механически собираются в одну программу. Указывается слишком много целевых показателей из расчета, что некоторые будут достигнуты, некоторые — нет. Их должно быть меньше, и они должны быть более глобальными и амбициозными.

По этой причине, отмечает Николаев, на данный момент нельзя достоверно определить, на сколько можно снизить расходы бюджета, если убрать неэффективные траты. Хотя наверняка есть резервы внутри госпрограмм по повышению эффективности на 20% как минимум.

Доцент кафедры теории и практики государственного управления НИУ ВШЭ Павел Кудюкин соглашается, что программный принцип должен строиться на том, что средства выделяются под четко определенные цели с прописанными сроками. Во Франции, например, каждая программа утверждается парламентом, а у нас цели определяют сами министерства. При этом целевые показатели достаточно сложно спрогнозировать, поэтому они могут быть некачественно рассчитаны и иметь приблизительный характер.

— Пока доминирует сознание, характерное для традиционной модели сметного бюджетирования: сохраняется принцип «проси больше — скорее потрать, а то в следующий раз не дадут», — говорит Кудюкин.

В пресс-службе Минэкономразвития сообщили, что само министерство и другие федеральные ведомства осведомлены о необходимости доработки госпрограмм.

— Правительство поручило всем ответственным исполнителям доработать государственные программы, в том числе в целях учета положений бюджетного послания президента, — сказали в министерстве. — Таким образом, все 40 утвержденных программ к концу 2013 года должны быть доработаны, скорректированы и рассмотрены Минэкономразвития и Минфином в соответствии с требованиями нормативной методологической базы.