Местное самоуправление в Московском царстве

С исчезновением веча демократия на Руси не исчезла насовсем. Новым этапом развития демократических институтов в Московском царстве стала губная реформа, затеянная в 1539 году матерью Ивана Грозного Еленой Глинской (самому Ивану IV тогда было 9 лет).

Были созданы новые органы местной власти – губные и земские избы во главе с губными и земскими старостами. Принципиальная новизна вновь создаваемых органов власти заключалась в том, что они были не назначаемыми, а выборными, причем во время выборов соблюдался принцип представительства от местных сословных групп.

Выбранным старостам поручили борьбу с наиболее опасными для государства преступлениями — «разбоями». В соответствии с положениями губной реформы дела о «лихих людях» изымались из ведения наместников и волостелей и передавались в ведение губных старост, которых выбирало провинциальное дворянство, а в черных землях — земских старост «(излюбленных голов)», избиравшихся зажиточным крестьянством. Что же такое «губа» в данном случае? Это наиболее крупный территориальный округ в России ХVI-ХVII вв. Примерно совпадал с волостью, а с. ХVI в. - с уездом (хотя, впрочем, иногда губа могла включать и 2 уезда). Изначально губы существовали далеко не повсеместно (как нечто вроде эксперимента). Кроме того, губные учреждения на местах были созданы не путем ликвидации системы кормлений, а параллельно им, с тем, чтобы постепенно их вытеснить. Кормление - система содержания должностных лиц (наместников, волостелей и др.) за счет местного населения. Она неизбежно порождала произвол и злоупотребления местных властей, заинтересованных в обогащении в период пребывания в кормленщиках. В значительной степени именно необходимостью избавления от этого произвола и была вызвана реформа местного самоуправления.

Следующим значительным этапом реформы стал указ Ивана Грозного под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» лета 7064 (1555-1556 гг.). Кормление было окончательно отменено, в уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные крестьяне (крестьяне, которые несли тягло не в пользу помещиков, а в пользу государства) и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Требования к кандидатам были следующие: прожиточность (т.е. определенная мера состоятельности), грамотность и благонадежность.

Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских.

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей. В качестве наказания по обычным уголовным делам применялись битье кнутом на торговой площади, денежные взыскания. За серьезные, особенно противоправительственные, преступления полагалась казнь. К середине XVI в. органы губного и земского самоуправления функционировали как минимум в 160 городах России (без учета Украины и Сибири), а к середине XVII в. - в 226 городах.

Характерно формальное сходство с аналогичными процессами в европейских странах, где "вольные права" городам жаловались властью монаршей или феодальной. Уставные грамоты в содержательной части, в основном, совпадали с хартиями вольностей, регламентируя порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей. Особенностью русского права была более подробная характеристика полицейских и судебных функций.

Большие полномочия органов местного самоуправления позволяли минимизировать число чиновников. Во второй половине 17 века население Московского царства составляло 10-12 млн. человек. При этом к середине 17 века в государстве насчитывалось около 80 приказов, численность которых сильно варьировалось – от 3 до 400 человек. В 1640 году в Москве было 837 приказных людей. В 1660-е годы во всём государстве было порядка 100 дьяков(член приказа в качестве товарища бояр или непосредственный начальник приказа) и 1000 подьячих. К концу 17 века число приказных в Москве возросло до 3 тысяч человек. Таким образом, страной в 10-12 млн. человек управляло 3 тысячи чиновников. Или по 1 чиновнику на 3-4 тыс. человек населения. Во Франции конца 16 века на службе короля было не менее 30 тыс. чиновников, или 1 чиновник на 670 человек (её население на тот момент было примерно 20 млн.). Очевидно, что в этом плане государственное управление в Московском царстве было значительно эффективней, чем во Франции того времени – именно за счёт широкого самоуправления на местах.

К сожалению, в современной России, при современных средствах информатизации, связи и транспорта, насчитывается 1.46 млн. чиновников, или 1 чиновник на 1000 человек. Но это уже тема для отдельного разговора.