Лобби-бар

17 ноября депутаты одобрили во втором чтении поправки в закон о госзакупках, разрешающие использование конкурса наравне с электронным аукционом в сфере строительного заказа. Сегодня третье — техническое — чтение.

Условия задачи: в 2012 году на строительный госзаказ будет выделено около 3 трлн рублей, в том числе 1 трлн на дороги.

Вопрос: как «освоить» деньги, если электронный аукцион, к которому обязали прибегать во всех случаях, кроме размещения заказа на особо опасное строительство, препятствует «эффективному» воровству?

Ответ: до наступления 2012 года и до смены нижней палаты парламента принять закон, разрешающий проводить тендеры на строительный заказ в форме конкурсов.

Бэкграунд

За последние годы на госзакупки тратилось в среднем около 5 трлн рублей, из них примерно половина — на «стройку», то есть на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов капитального строительства, в том числе автодорог. Год назад глава Контрольного управления президента Константин Чуйченко озвучил цифру по откатам в системе госзаказа — около одного триллиона ежегодно (1/5 всех затраченных на госзакупки средств), или 1/10 всей расходной части бюджета. Даже если предположить, что размеры откатов распределялись равномерно, значит, только через стройку в год утекало по 500 млрд рублей, что составляло 1/20 всех государтвенных трат. Так было вплоть до наступления нынешнего года.

С 1 января 2011 года весь строительный заказ, за исключением особо опасных объектов, торгуется только через электронный аукцион, который пришел на смену конкурсу. Чем принципиально отличаются эти процедуры? В случае конкурса заказчик видит, какие именно компании готовы выступить поставщиками, и сам оценивает заявки по ряду критериев, в том числе субъективных (например, опыт, квалифицированность и пр.). Завысить начальную цену, выбрать «своего» поставщика — и заказчик, и поставщик в плюсе.

Электронный аукцион максимально исключает участие заказчика из процесса выбора поставщика, потому что выбор осуществляется по одному-единственному критерию — цене. Компании, готовые выполнить заказ, анонимно торгуются на одной из пяти законом определенных электронных торговых площадок, победитель определяется автоматически. И это оказалось очень неудобным и для многих крупных компаний, давно вовлеченных в систему госзаказа, которые обязали на равных торговаться с «живопырками» (и в ряде случаев проигрывать «живопыркам»), и для самих заказчиков — потому что шансы получения маржи сильно уменьшились.

Электронный аукцион не лишен недостатков. И то, что своей процедурной сложностью серьезно бьет в том числе по добросовестным заказчикам и поставщикам, — чистая правда. Очень сложно рассчитать точную стоимость стройки; невозможно настолько детально проработать техническое задание, учесть все нюансы; невозможно, наконец, выбирать стройку только по цене, ведь цель — сделать не дешево, а качественно, говорят противники электронного аукциона.

Но ведь в случае строительного заказа речь далеко не всегда идет об уникальных проектах, а если строят типовое — то почему процедура должна принципиально отличаться от закупки других товаров и услуг? Что же касается качества, то оно определяется не формой тендера, а техническим заданием и проектной документацией. И да, для того чтобы качественно подготовить техзадание, заказчик должен быть грамотным. Потому что к трате бюджетных средств вообще должны быть допущены только грамотные люди.

Выбирая между электронным аукционом и конкурсом, мы, по сути, определяем, насколько готовы доверять заказчикам. Степень доверия чиновнику — ключевое отличие проекта Федеральной контрактной системы (ФКС), подготовленного Минэкономразвития, и концепции реформирования госзаказа от ФАС. По ФКС, применение электронных аукционов нужно ограничить закупкой типовых и недорогих товаров и услуг, то есть применять его именно так, как это делается в большинстве стран. А ФАС настаивает на максимальном использовании этого вида торгов.

Электронный аукцион — это презумпция виновности для чиновников. Учитывая триллион рублей, ежегодно уходящий на откаты, нельзя сказать, что они этого не заслужили. Но как устроены сами электронные площадки, получающие «залоги» от участников торгов? Об этом — в ближайших номерах.

Решение задачи от Мартина Шаккума

Решению этой сложной и важной антикоррупционной задачи, конечно, очень поспособствовало бы принятие Федеральной контрактной системы (см. справку «Новой»). Но ФКС еще не принята. У лоббистов нет сил ждать. Значит, нужно оперативно менять действующий закон.

Как это сделать? Например, так: подготовить один незначительный пакет поправок и одну значительную, но совсем небольшую поправочку, незначительный провести через первые чтения, а дальше подгадать так, чтобы рассмотрение обоих законопроектов совпало. И когда незначительный пакет будет приниматься во втором чтении, приплюсовать к нему в форме «маленькой» поправки значительный. Успешно пройти второе чтение. Получить удовольствие.

* * *

17 ноября депутаты Госдумы во втором чтении принимали «третий антимонопольный пакет», над которым ФАС работала последние два года. На тот же день было запланировано рассмотрение трех законопроектов, касающихся 94-ФЗ о госзакупках: два — о стройке и о размещении заказов у единственного поставщика — в первом чтении, и один — о НИОКР (научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки) — во втором чтении. В списке авторов всех трех присутствует председатель думского Комитета по строительству и земельным отношениям Мартин Шаккум («Единая Россия»).

Проекты, касающиеся размещения заказов у единственного поставщика и НИОКР, были объединены, и на заседании Совета Госдумы, который состоялся утром, было решено рассмотреть их на заседаниях в течение дня. Рассмотрение же законопроекта о стройке было решено отложить (что зафиксировано в протоколе № 313 заседания Совета Госдумы).

Однако поправки о способах размещения строительного заказа, не прошедшие даже первого чтения и не утвержденные на рассмотрение 17 ноября, были приняты в четверг сразу во втором чтении.

Ни слова о стройке не было ни в тексте объединенного законопроекта, ни в таблице поправок, рекомендованной к принятию думским Комитетом по строительству. Стройка появилась в виде списка поправок к законопроекту, инициированных Мартином Шаккумом и Александром Хинштейном, причем ровно в тех же формулировках, что присутствовали в отдельном законопроекте о стройке, подготовленном этими же авторами.

Комментируя для «Новой» дискуссию вокруг строительного госзаказа в июне этого года, господин Шаккум говорил о необходимости использования конкурса и о его большей эффективности — но только в том случае, если конкурсные процедуры и критерии отбора будут очень тщательно проработаны, что позволит уйти от проведения этой формы торгов в «ручном» режиме. Однако нынешние поправки утверждают лишь саму возможность проведения конкурсов — без всяких деталей и проработок. Председатель профильного думского комитета тогда говорил и об эффективности госзаказа на стройку: «По снижению цены сегодняшние аукционы сильно проигрывают тем конкурсам, что были раньше. Если же говорить именно об эффективности использования средств, то в 90-е, когда не было никаких конкурсов, она вообще была гораздо выше. В конце 90-х строили 6—7 тысяч километров региональных дорог в год, а сейчас скатились до 2 тысяч. Рынок строительного подряда относительно конкурентный. Дальше не буду продолжать — иначе вам покажется, что я возвожу крамолу…»

Статистики, подтверждающей более высокую эффективность электронного аукциона в стройке по сравнению с конкурсом, однако нет.

Вернет ли нас возрождение конкурсов в прошлые годы, когда на 5 трлн госзакупок приходился 1 трлн откатов? Означает ли это, что из запланированных на стройку в 2012 году 3 трлн рублей уже сегодня можно вычеркнуть 600 млрд, которые лягут в чей-то глубокий карман? В течение ближайшего года мы увидим реальное соревнование двух принципов: электронного аукциона и конкурса… Следим.

Справка «новой»

Федеральная контрактная система (ФКС) — проект реформирования системы государственного заказа, разработка которого была инициирована осенью прошлого года президентом Дмитрием Медведевым и поручена Министерству экономического развития. ФКС — комплексный проект, который включает в себя не только регулирование размещения госзаказа (определяемое сейчас нормами 94-ФЗ о госзакупках), но также его среднесрочное и краткосрочное планирование и полноценный контроль за реализацией. Существующая на сегодняшний день концепция ФКС подразумевает уход от масштабного внедрения электронных аукционов в пользу иных способов размещения заказа, в том числе конкурсов.

Комментарии

Антон Емельянов

директор ОАО «Электронная торговая площадка»:

— Инициатива по ограничению размещения заказов через электронный аукцион нам кажется очень странной. Электронные торги зарекомендовали себя как очень эффективная процедура, с чем соглашался Дмитрий Медведев в своих последних выступлениях. Поэтому я могу предположить, что отмена электронных аукционов может быть выгодна только коррумпированным чиновникам.

Электронные торги практикуются в России уже более трех лет, за это время система сильно видоизменилась и приобрела много важных параметров, характеризующих ее положительно: прозрачность информации, анонимность участников, а также конкурентность самой процедуры. Но если сам этап торгов проработан достаточно хорошо, то этапы формирования заказа и контроля его исполнения пока почти никак не регулируются.

Кирилл Кузнецов 
руководитель центра эффективных закупок Тендеры.ру:

— Нужно понимать, что есть теоретическая модель, а есть реальная практика. Для того чтобы проводить закупки электронным аукционом так, как об этом говорят, например, коллеги из ФАС, требуется высокая квалификация заказчика, ведь нужно очень тщательно прописать все требования к закупаемой продукции.

Любой строительный проект связан с тем, что могут появиться какие-то непредвиденные работы, которые невозможно было учесть на стадии планирования. Долгосрочные процедура также может привести к тому, что появится необходимость пересмотреть стоимость в связи с ростом цены на материалы, а в нынешних условиях сделать это невозможно. В мире для стройки и инновационных товаров обычно используют конкурсную процедуру. Но при этом всегда сохраняется риск того, что заказчик сможет повлиять на результат тендера. Однако это не означает, что от конкурсов стоит полностью отказаться, ведь если нормально на уровне законодательства прописать правила, с ними связанные, риски можно свести к минимуму.

Екатерина Лезина 
руководитель Партнерства профессионалов госзаказа:

— Законодательных проблем в сфере размещения строительных заказов сегодня нет. Но подрядные торги были, есть и будут самой сложно размещаемой продукцией, потому что определить ее качество на этапе размещения невозможно. Своей сложностью электронный аукцион дисциплинирует заказчика — теперь он хотя бы заранее определяет, что именно он строит, в отличие от того, что было раньше, когда публиковались абстрактные технические задания, а потом строилось совсем не то, что предполагалось изначально.

Государственный заказчик по своему статусу должен иметь достаточные полномочия для того, чтобы реализовывать основную задачу, которая перед ним стоит, и это отнюдь не размещение заказа, а выполнение государственной задачи. К сожалению, на практике наш заказчик зачастую недостаточно квалифицирован и не готов нести ответственность за результаты своих трудов. Это целый класс, давать которому больше прав — значит, увеличить поле для коррупции.

Строительные компании в аукционах смущает то, что они не знают, кто с ними борется. Они привыкли получать заказы определенным порядком — договариваясь о подрядах с заказчиком. И сейчас вся эта система, долгие-долгие годы формировавшаяся и работавшая, рухнула. А поскольку речь идет об очень крупном бизнесе, лобби у них колоссальное.

Реальные проблемы строительного заказа — это поручительство (вот уж где мошенничество), которое имеет смысл заменить банковской гарантией, и низкий уровень специалистов, которые занимаются размещением заказа на стройку. А специалистов, обладающих одновременно знаниями и в области градостроительной политики, и  госзаказа, у нас нет совсем.

Мартин Шаккум 
руководитель Комитета Государственной думы по строительству и земельным отношениям:

— Существовало три отдельных законопроекта, касающихся одного и того же действующего закона — 94-ФЗ, внесенных разными субъектами законотворческой деятельности. Для того чтобы сэкономить время, мы объединили их в один законопроект, предварительно согласовав это с правительством, которое дало добро на объединение. Непосредственно решение об объединении было принято на заседании Совета Госдумы, которое состоялось утром 17 ноября. Никаких регламентных процедур и этических норм при этом нарушено не было.