Оценка региональной власти II. Положение губернаторское...

В журнальном варианте (при участии Очирова В.Н.) статья опубликована в журнале «Регионы России: национальные приоритеты» №1-2 за 2008 год.

Положение губернаторское.

«Положение хуже губернаторского» (разг. шутл.)

 - крайне неприятное, затруднительное, безвыходное положение.

Толковый словарь русского языка Ушакова

1.Новый этап формирования системы управления регионами.

        В июне-июле прошлого года произошел ряд событий, которые хотя и остались практически не замеченными широкой публикой,  стали важной вехой на пути  становления новой системы организации работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Речь в первую очередь идет о создании предпосылок для  объективации процессов внутреннего стратегического планирования государственного развития России, которые закладываются  Указом Президента РФ от 28.06.2007 № 825  «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». 

        Напомню, что тогда был утвержден перечень 43 показателей для  оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. А несколько позже были опубликован перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти  субъектов Российской Федерации, методика оценки  эффективности  деятельности органов исполнительной власти и  форма доклада высших должностных лиц субъектов российской Федерации.

         Дискуссия о том, как оценивать деятельность губернаторов, длившаяся два с половиной года,  на этом не закончилась, но, по крайней мере, была институализирована  схема, так или иначе использовавшаяся федеральными структурами власти для практических нужд  при работе с регионами.   Недостатки закрепленного подхода очевидны.  Это и положенные в основу оценки  доклады  самих оцениваемых, и отсутствие  объективных  критериев для сравнения регионов,  сложность определения адекватности   подходов руководителя исполнительной власти региона местным условиям и возможностям,  невозможность осуществления оперативной корректировки  управленческой  ситуации из федерального центра  на основании данных полуторалетней давности и т.д.

       Однако, при всем том,  в результате  стали вырисовываться  общие подходы к  выстраиванию механизма  управления и регулирования  реализации общегосударственных проектов на уровне регионов,   и  подходы к координации и  корректировке этих управленческих воздействий на территории. Тем более, очевидно, что  это шаг вперёд по сравнению с «балльной» методикой. 

        Что имеется ввиду? Стало очевидным, что по результатам обсуждения представленных  докладов  сравнивать регионы невозможно даже вводя поправки  на естественные условия.  А раз так, то для  подготовки обоснованных государственных проектов необходим углублённый стратегический аудит территорий, при котором  руководство получало бы не только ресурсно-нормативную  оценку состояния субъекта Федерации, но и получало бы возможность выстроить систему оценки его ситуационного состояния, функциональных, событийных и кадрово-ролевых возможностей.

         Кроме того, именно сопоставление регионов, их своеобразное соревнование, даёт возможность выстраивания системы выявления и поддержки эксклюзивных региональных приоритетов в рамках общегосударственных. 

          Последний тезис далеко не очевиден и требует специального  пояснения.

          Двадцать лет назад я  проходил двухмесячные  курсы повышения квалификации преподавателей общественных дисциплин в Новосибирске. Курсы как курсы. По их итогам необходимо было представить и защитить  некую выпускную курсовую работу на какую-либо прикладную тему с элементами исследовательской деятельности. Хорошо зная особенности вузовской и сузовской систем студенческого социалистического соревнования,  я  за неделю пробежался по нескольким учебным заведениям, напечатал   15-20 страниц стандартного текста на основе местного материала  и спокойно ожидал заслуженной «пятерки». Но не тут-то было.  Оценивающая работы женщина – кандидат философских наук оказалась ярой сторонницей радикальных либералов и в моей работе увидела очередное оживление «гидры социализма». Все мои доводы и ссылки на опыт Германии, США и Японии были напрасны.  «Вы хотите покрасить забор, а его надо сломать!» - бушевала она.  Единственная польза от моей защиты была в том, что затратив на меня целый час и вкатив «тройку», необольшевичка  от  либералов потратила отпущенное на защиту остальных проектов время  и мои сокурсники  получили свои четвёрки и пятерки за оставшиеся несколько минут без проблем.

          Почему я припомнил тот давний курьёзный случай победы идеологии над разумом? Весной прошлого года я столкнулся с тем же подходом в учреждении, связанным с оценкой деятельности губернаторов.  Аргументы подменялись шаблонами, отдача от результата перекрывалась фактом его сдачи, объективность подменялась мнениями экспертов и т.д.  Регионы различаются  - введем коэффициенты; губернаторы не машины, а личности – это то и мешает; население может иметь собственное мнение – что значит мнение территории по сравнению с нуждами всей страны…  Так многогранная и творческая работа главы региона была низведена до уровня  работы клерка, а выработка обоснованной стратегии развития – подменена очередными идеологическими рассуждениями о благе государства (прямо как в поговорке о «положении губернаторском»).                                

          Сравнение регионов необходимо не для выявления и поощрения победителя соревнования, а для выстраивания обоснованной линии  стратегии развития государства, в реализации  которой  каждый регион будет участвовать  как необходимая и ценная составляющая.  Потому, что политика  государства российского согласно Конституции  направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, вне зависимости от того в каком регионе он проживает.  Уникальность регионов должна рассматриваться не как проблема в унификации общегосударственного администрирования, а как источник дополнительного ресурса для  реформирования системы подготовки  проектов обустройства России.  Естественно, что для этого  необходимо иметь возможно более объективную информацию  по множеству показателей, которые  вписываются в понятие социального баланса.  Социальный баланс это, прежде всего, оценка и использование имеющихся социальных потенциалов с позиции  решения задач государственного управления и регулирования. Другими словами, это то, что повсеместно и постоянно вынуждены в той или иной форме осуществлять на местах органы государственной власти. Фактически в этом и состоит основная деятельность и губернаторов и их подчиненных. Только вот оценки эти разнятся в зависимости от уровня ответственности государственного администратора.  Только учитывая эти особенности можно приблизиться к выработке критериев для  сравнения деятельности органов исполнительной власти регионов и оценки  их социальной эффективности.                            

         2. Социальный баланс как основа  управления территориями, имеющими специфические особенности.

          Лет пять-шесть  назад по стране прокатилась волна  воспевания федерализма. Проводилось множество семинаров, круглых столов, конференций,  на которых доказывалось (часто от противного), что демократия и федерализм – близнецы-братья, что без федерализма нет и демократии.  Более того, провозглашалось, что, чем больше федерализма, чем он глубже (вплоть до отдельных районов и поселений), тем  качественнее работают властные структуры, так как им приходится учитывать  те местные отличия и особенности, которые не видны из Центра.  Особенно важно внедрение федерализма на постсоветском пространстве, а возможно и конфедеративного обустройства бывших советских республик… После изменения политической обстановки в Грузии и на Украине, все эти проповеди о сакрализации федерализма были быстренько свёрнуты.  Видимо перестали оплачиваться. 

         Волна схлынула, но вопросы, которые она породила, остались. Вот некоторые из них, для примера. Действительно ли настолько разнятся особенности государственного управления и регулирования  в зависимости от местных условий, что нет возможности  для их сравнения в разных субъектах Федерации, текущего контроля  за их осуществлением и  оценки их эффективности?  Неужели, в связи с крайне специфическими, практически эксклюзивными  условиями жизни  регионов России,  невозможно разработать обоснованную общую стратегию её развития? Обречены ли мы на вечный аврал  мобилизационных проектов по затыканию дыр, а местные проблемы  будем и дальше решать по пресловутому «остаточному принципу», полагаясь на  крутых хозяйственников и  живучесть населения?  В общем, извечные вопросы последнего столетия.   

         Как оказалось эти «проклятые вопросы» имеют вполне ясные конкретные и оптимистичные ответы.  Эти ответы могут быть получены, если исходить не из эфемерных общечеловеческих норм и  стандартов, а из конкретики общих принципов государственного администрирования на основе составления социального баланса отдельных  территорий и государства в целом.  Этим методом вольно или невольно, осознанно или не осознанно пользуются с давних времен (вспомните знаменитые «верхи не могла, а низы не хотели»).  Попытаюсь кратко популяризировать его.

         Рассмотрим самые общие особенности распределения компетенций в органах  исполнительной власти типичного субъекта Российской Федерации  (См. Рис.1). 

Рис.1.

         В соответствии с представленной на рисунке таблицей  мы видим, что на низовых уровнях ответственности в качестве основы для управленческих воздействий используется  множество нормативов. Величины эти нормативов в первую очередь зависят от законодательных структур, принимающих их в соответствии с достигнутым уровнем развития, естественными природными условиями, традиционными представлениями и т.д.   Обычно, рассматривая действующие нормативы и нормы, законодатели предполагают их достаточность  для решения текущих задач данной отрасли или сферы социально-экономических отношений.  Задача органов исполнительной власти заключается в контроле над соблюдением норм и нормативов и принятием мер в случаях, когда реальность не соответствует требованиям этих нормативов. Другими словами,  на основе мониторинга ситуации на 3-4 уровнях компетенции органов исполнительной власти региона формируется нормативно-ресурсная модель обстановки, с помощью которой осуществляется текущее управление и регулирование, составляя своеобразный ресурсно-нормативный баланс.   Ресурсный потенциал управления на этих уровнях определяется законодательно или в приказном порядке (бюджет, дотации, специальные программы и проекты и т.д.).  Деятельность на этих уровнях ответственности  в большинстве случаев осуществляется в  рабочем режиме  и  только в исключительных случаях  связана с деятельностью главы региона.  Тем не менее, в используемых для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов критериях именно  нормативные показатели занимают преобладающее место.  На самом деле в этом случае появляется возможность реально оценивать только уровень кадровой работы администрации региона, да и то,  в случаях некомпетентности исполнителей.

         Имеется множество примеров, когда попытка оценивать обстановку на основе стандартных нормативов приводила к плачевным результатам.  Достаточно вспомнить результаты деятельности международных структур в Кыргызстане при реализации программы «Матрица», когда накануне социального взрыва, по данным нормативных показателей сообщество процветало.  Хотя изменения проводились комплексно. Менялись одновременно и законы, и схемы деятельности органов власти, и материально-техническое обеспечение социальных служб.   Итог получился обескураживающим.  Причина провала  оценки видится в том, что социальная действительность не только намного сложнее, чем её описание суммой любого  разумного числа показателей, но и сами показатели, работающие в одних условиях, могут быть абсолютно не приемлемы в других.  Например, количество койко-мест в учреждениях здравоохранения не означает наличие высокого уровня обеспечения потребностей населения в медицинском обслуживании.   Почему же возникла подобная ситуация? Специалисты международных организаций применили стандартную, опробованную в странах с естественно развивающимися отношениями схему выборочного мониторинга к  государству, которое пыталось измениться скачкообразно.  Зачем это делалось? Чтобы соответствовать требованиям  структур, которые выделяли средства на это его развитие.        

           На втором уровне компетенции исполнительной власти  субъекта Федерации   осуществляется  анализ не отдельных сфер и отраслей, а функциональных комплексов. Например, комплексы социальной защиты, экономики,  финансового и инвестиционного развития и т.д.  При этом  выстраивается функциональная модель обстановки. С помощью этой модели подготавливаются и принимаются решения по согласованию, координации совместной деятельности   частей (агрегатов) различных функциональных комплексов в случаях возникновения нестандартных ситуаций. При этом,  на основании анализа состояния взаимных связей агрегатов функциональных комплексов, выявляются несоответствия  функций этих агрегатов целям их деятельности применительно к данной обстановке.  Осуществляется привязка показателей оценивающих имеющуюся ситуацию(ситуационная модель) и  к функциональным возможностям  региона.  Функциональный потенциал управления в данном случае используется  для  введения показателей ситуации в рамки нормативных или изменения имеющихся нормативов.  Таким образом,  на этом уровне осуществляется привязка общих стандартов  к местным условиям и выработка местных стандартов. Баланс функций властных органов и  местных  условий позволяет выявить региональную специфику, которая  и должна быть основой  естественного федерализма,   построенного  как единство связанных общей целью уникальных по своим особенностям территорий.  На этом уровне  влияние губернатора в первую очередь связано с руководством выработки  стратегии развития функциональных комплексов региона и осуществлением контроля над её реализацией. Во вне региона эта стратегия может быть представлена в виде схемы территориального развития. В самом  регионе – в виде среднесрочной программы социально-экономического развития.    

             На высшем  уровне  компетенции исполнительной власти региона формируется событийно-ролевая модель обстановки, предназначенная  для анализа единичных явлений (лица, группы, организации) с последующей привязкой их особенностей к ситуационной, ресурсной и функциональной моделям. Подготовка сложного баланса интересов субъектов социально-экономической деятельности, как представленных в регионе, так и оказывающих влияние на обстановку в регионе из-за его пределов,  позволяет эффективно использовать имеющиеся ресурсы, возможности и ситуацию для достижения стоящих перед органами  исполнительной власти региона целей. 

           В целом, сочетание  ресурсно-нормативного, ситуационного, функционального и событийно-ролевого балансов и составляют социальный баланс региона.

Но для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти региона его недостаточно.

3. Особенности оценки эффективности деятельности исполнительной власти региона на первом уровне компетенции.

          Событийно- ролевая модель обстановки в регионе прежде всего связана с анализом отдельных, не укладывающихся в общие рамки явлений в жизни регионального сообщества, и анализом уровня влияния на протекающие в регионе социально- экономические процессы  акторов, не входящих в основной функциональный комплекс деятельности исполнительной власти региона.  Напомним, что основной функциональный комплекс, связанный с осуществлением исполнительной власти входят «Органы исполнительной власти региона» и «Население».  В рамках властных полномочий осуществляются меры, предусмотренные Конституцией и законодательством России.  В большинстве случаев  эти меры предполагают нормативное управление и регулирование в тех сферах жизни сообщества,  которые  определяют возможность существования самого сообщества на данной территории (транспорт, связь, образование, здравоохранение, культура, общественный порядок и т.д.).  В зависимости от исторической традиции и местных условий число указанных сфер может расширяться или уменьшаться. Всё зависит от того, какие вопросы население или его представители  считают обязательным решать за счет аккумулируемых государством в виде местного бюджета и имущества общественных ресурсов.   В связи с крайне сложными климатическими условиями, большая часть территории России находится в зоне мало благоприятной для обитания человека и самостоятельного экономического развития.  Тем не менее, удовлетворение политических, экономических  и социальных потребности и достижение индивидуальных перспектив населения  России во многом зависит от  участия государства по использованию подобных мест.

Рис.2

     Кроме того,  во всех регионах России в той или иной форме присутствуют  структуры, прямо не связанные с деятельностью местных государственных органов исполнительной власти, но оказывающих серьезное влияние на жизнь субъекта Федерации (См. Рис.2).  А если учесть наличие системы органов представительной власти, то подлежащая оценке предметная область значительно расширяется.   Обычно эту работу выполняют  подразделения, объединенные в аппарат (администрацию) губернатора. Именно их компетентность позволяет губернатору осуществлять ту деятельность, которую можно условно обозначить как гармонизация общественных связей и отношений.   

        Прежде всего, выделяются такие функциональные комплексы как: 

  - Губернатор и органы федеральных структур на территории субъекта Федерации,   

   -Губернатор и Законодательное собрание (ЗС),

   -Губернатор и муниципалитеты,

   -Губернатор и бизнес,

   -Губернатор и общественность,

   -Губернатор и средства массовой информации.

         В каждом из этих комплексов имеется масса  деталей, специальных правил, особенностей отношений. Каждый из них может существенно усложнить, если не вообще прекратить,  реализацию проектов администрации региона. Более того,  не всегда у губернатора есть возможности и рычаги для управления ситуацией.  Суть всех усилий губернаторов в этих отношениях обычно можно свести к простой, но сложно выполнимой формуле: «Все, кто использует регион для достижения своих целей, должны  работать на его благо».  На сколько ситуация  в регионе соответствует этой формуле и определяет эффективность деятельности его исполнительной  власти.  

         Для того, что бы  на этом поприще  достичь серьезных результатов губернатор должен,  в первую очередь иметь,  надёжную опору в лице  ответственных работников администрации региона на всех её уровнях. На сегодняшний день вопрос  соответствия исполнительского корпуса задачам управления регионом стоит крайне  остро. Этому есть множество причин, порождающих проблему исполнителя – государственного служащего. Хочу остановиться  лишь на одной из них – неуверенность исполнителя. Он сегодня в огромном большинстве случаев неуверен в себе, своих полномочиях и своем будущем.   Можно констатировать, что, несмотря на формально соблюдаемое обозначенное законом требование периодически осуществляемой переподготовки государственных служащих, фактический уровень адекватности  подготовки специалистов органов государственной власти низового и среднего звена  требованиям возложенных на них функций  достаточно часто не отвечает даже самым скромным  пожеланиям  начальства. Винить в этом учреждения, включенные по формальным признакам в систему переподготовки кадров нельзя, так как преподаватели не имеют должной подготовки в силу самого состояния системы государственного администрирования.  В подобных случаях задача доведения исполнителей до нужного уровня решается на рабочем месте.  Но можно по пальцам одной руки пересчитать регионы, где работа по подготовке компетентного специалиста государственной службы в рамках структурного подразделения, в котором он работает, не пущена на самотёк.  А раз так, то специалисты ощущают постоянную потребность обеспечить своё существование, в случае потери работы,  исходя из имеющихся у них на работе ресурсов и возможностей. К чему это приводит всем известно.           

         Сомнения в качестве  готовности специалистов порождают сомнения в достоверности  той картины действительности, которая создается с помощью ресурсной, ситуационной и даже функциональной моделей.

         А если  вспомнить о том, что губернатор не может управлять регионом более двух сроков подряд и что продление сроков его полномочий на второй срок во многом зависит от того, как оценивается его работа, то становится понятной крайняя заинтересованность  глав регионов в том, чтобы оценка эффективности работы органов исполнительной власти отвечала особенностям их деятельности.  

          В чём же они состоят?

          Во-первых, выдерживание показателей  состояния региона в рамках нормативной достаточности (ресурсно-нормативная модель).

           Во- вторых,  обеспечение текущей координации деятельности для  достижения плановых показателей (ситуационная модель).

           В-третьих, достижение функциональной достаточности органов исполнительной власти для осуществления текущего администрирования (функциональная модель).

           В-четвёртых,  обеспечение благоприятной внешней и внутренней обстановки для реализации  государственной политики в регионе (событийно-ролевая модель).

           Поскольку оценка эффективности деятельности исполнительной власти региона предполагает   создание благоприятных условий  для реализации общегосударственной и региональной политики  социально-экономического развития региона, в  первую очередь это оценка того, насколько эта деятельности способствовала:

- повышению уровня поддержки деятельности органов власти населением,

- повышению потенциала управления органов власти,

- повышению уровня сотрудничества  с негосударственными структурами по реализации социально значимых проектов,

- повышение уровня реализации общегосударственных проектов и программ. 

4.   Зачем сравнивать регионы?               

     В начале Перестройки  в заявлениях руководства государства по социально-экономическим вопросам меня всё время смущала какая-то двойственность установок. Одновременно провозглашались две противоположные по сути идеи как основы экономического роста:

- во-первых, повышение роли человеческого фактора на производстве и в управлении, в связи с чем, выдвигалось требование его учёта и использования,

- во-вторых, говорилось об исключении человека из процесса принятия решений в связи с развитием электроники.  Даже цифры числа операций ЭВМ с секунду назывались, достижение которых советскими компьютерами позволит просчитывать всё так точно,  что  это приведет к ликвидации всех огрехов планирования, что, в свою очередь, станет основой  гигантского экономического роста.  Формализуем все управленческие задачи, просчитаем все  варианты, выберем оптимальный и готово – светлое будущее человечества.  (Может быть кто-то еще помнит сколько нужно зерна, мяса, гвоздей, цемента и прочего  на душу населения  для построения коммунизма?)

     Не понятно было -  толи упор делается на новое качество подготовки работников на всех звеньях  производственной цепочки, толи собираются осуществить их замену  машинами.  Перед глазами был опыт Индии, которая в силу избытка рабочих рук отказывалась вводить производственные линии, заменяющие физический труд.  Из-за избытка  квалифицированной рабочей силы страдали многие развитые страны. Компьютеризация на Западе шла полным ходом, но существенного прироста в экономике  не наблюдалось.

      Что получилось в итоге известно. Тем не менее, время от времени продолжают появляться в печати  очередные предложения решать государственные проблемы оптом: выявить все конкретные управленческие решения, посчитать все варианты и   вперёд – только направление задавай.    

        Конечно, в маленькой и очень богатой стране это можно сделать и это кое-где делается.  Россия же огромна и уникальна. Уникальность России заключается  и в особенностях территорий, и в климате, и в составе населения,  в уникальности всего, в том числе и того, что сама эта уникальность и стала во многом основой её силы, дала возможность выживания в тяжелейших условиях.  Так что с уверенностью можно сказать, что оптового счастья у нас не будет никогда. 

        Уникальность порождает множество  проблемы, с которыми не сталкивалось большинство других стран, а если и  было что в истории, то давно исчезло. Так что целиком опыт управления в подобных условиях перенимать негде.   Брать по частям, одно у одних, другое у других пробовали неоднократно. Что-то приживается, что-то нет.   Но если и приживается, то очень болезненно, медленно, часто необычно, нестандартно.  Веками эту особенность России отмечали наблюдатели и свои и посторонние.

        Так было и  с практикой государственного администрирования.  Вроде бы и общие задачи решаются, но везде особо.  Практически нет региона, где бы ни было своих преимуществ перед соседями и своих проблем.  Если не учитывать всё это централизовано, а опираться только  на отчеты и запросы с мест, то может возникнуть серьёзная диспропорция. Каждый регион, исходя из принципа «проси больше»,  попросит столько, сколько не сможет освоить, использовать, привлечь и т.д.  Поэтому выводя те или иные вопросы из ведения «мест», следует одновременно перенастраивать их  местные функциональные приоритеты.  Повышая нормативную обеспеченность , не допускать проблем избытка и несбалансированности и т.д.  Каждая модель государственного администрирования (смотрите предыдущие главы) в регионах должна учитываться особо, а деятельность в её рамках контролироваться.  В этом случае общегосударственное стратегическое планирование получит чёткие ориентиры, а  на местах смогут перейти от аврального к планомерному стилю в работе.

           Что касается  «человеческого фактора», то здесь тоже нет универсальных рецептов для России. Институты гражданского общества, выполняющие роль естественных регуляторов общественных отношений во многих развитых странах, у нас, в силу специфических  условий исторического развития,  за редким исключением формировались как  дополнения к государственным структурам или политическим партиям. Диссидентские группы в основном выступали  против идеологического насилия во всех сферах жизни.   Перестройка дала толчок бурному всплеску публичной общественной активности, но не смогла породить то, на что в других странах ушли века. Количественный рост числа общественных организаций  при отсутствии системы воспроизводства общественности  как составной части социального регулирования  отражал лишь формальное желание населением перемен, а не реальную потребность использования им собственных сил и  средств для  самостоятельного обустройства своей жизни.

            Исключение составили два направления, которые были  вторичными проявлениями активности в других сферах.  Прежде всего  - это сеть некоммерческих структур, созданная на средства других стран и отдельных лиц на Западе. Основной целью их создания представляется  попытка закрепить изменения в общественной жизни России с целью затруднения (если не исключения вообще) возможности коммунистического реванша. Эти структуры должны были стать самодостаточными и влиятельными во всех сферах публичной общественной жизни. Стабилизация экономического положения Российской Федерации, осуществление реформ, создание законодательства, регламентирующего некоторые стороны общественной активности, затруднили работу указанных структур по привлечению сторонников к массовым акциям, выражению протестов и т.д.  Это привело к сокращению их финансирования. Один известный  западный финансист заметил, что нет смысла в содержании организаций, которые не имеют массовой поддержки населения.  Поэтому  число общественности на зарубежном содержании стало заметно сокращаться. Это не значит, что деятельность, которую они  осуществляли  во многих сферах жизнедеятельности социума,  прекратилась. Просто их сменили местные общественные силы и реформировавшиеся  бывшие государственные общественные организации.                    

           Другое новое  направление в общественной жизни было связано со становлением негосударственного сектора в экономике. Промышленники и предприниматели нуждались в публичной защите своих позиций, своих взглядов на государственное строительство, своей роли и значимости в обществе.  Им не хотелось повторение времён НЭПа, когда нэпманов воспринимали как неизбежное зло, которое вот-вот ликвидируют, как только встанет на ноги  народная (государственная) промышленность. Требование социальной ответственности бизнеса   провозглашалось и  самими   бизнесменами, тем более, что без развитой социальной инфраструктуры, возможности предпринимательской активности существенно снижались.   В результате стал активно развиваться  некоммерческий сектор, связанный с социализацией бизнеса.

           В настоящее время  «третий сектор» в России  стал  данностью, с которой следует считаться во многих направлениях  жизни страны. Причём активность этого сектора стала приобретать черты, характерные для стран с развитым гражданским обществом. Имеются  ввиду такие формы  общественной активности, как совместное участие в проектах, наличие постоянно действующих переговорных площадок по вопросам корректировки деятельности или согласования позиций государства, бизнеса и общественности, проявления массовой и значимой общественной активности  при решении вопросов государственного значения и т.д.  В тоже время, стали проясняться  и особенности естественного развития институтов гражданского  в нашей стране.   Например, обязанность государства способствовать становлению системы поддержки первичных общественных инициатив; отрабатываются схемы привлечения потенциала общественности к  реализации социальных программ;   формируется система общественного контроля над деятельностью органов власти и местного самоуправления; институализирована значительная часть вопросов социального партнерства на производстве и т.д.                               

          Население постепенно становится активным субъектом корректировки и координации вопросов государственного развития, а его общественный потенциал становится реальной и влиятельной силой, которая может существенно изменить, ускорить или затормозить, а то и заблокировать,  осуществление государственного администрирования в регионе.    

           Таким образом, при подготовке планов социально-экономического развития территорий, кроме описанных выше моделей  необходимо   учитывать модель межсекторного взаимодействия. Концептуально эта задача решается с помощью модели  государственного управления и регулирования на уровне региона,  включающей множество параметров, которые, несмотря на уникальность каждого региона,  позволяющих осуществлять сравнение субъектов Федерации с целью  выбора стратегии развития Российской Федерации на основе оценки их обобщенного социального  потенциала.   Только сравнивая регионы, сопоставляя их возможности и перспективы, местные особенности и задачи общегосударственного значения, возможно построить веер стратегий, их связей  и  направлений  реализации, позволяющих  достичь намеченных  Россией целей.  Это, в свою очередь, должно привести к объективации деятельности губернаторов, позволит понять специфику их работы, и есть надежда, что греха таить, облегчит «положение губернаторское».