Общественные советы в Украине: гора родила мышь?

Я хочу услышать, как работают общественные со­веты в министерствах и ведомствах. Ставят ли они конкретные и актуальные воп­росы профиль­ным ми­нистрам? Одно из за­се­­даний Правительства мы посвятим этому.

Н.Азаров. Заседание Кабмина, 9 ноября 2011 г.,

Общественные советы (согласно демократическим канонам) призваны стоять на страже интересов граждан и контролировать деятельность органов власти. Власть же (согласно украинским реалиям) традиционно всякому контролю сопротивляется и любые контакты с общественностью стремится тщательно фильтровать. Результатом такого встречного холостого движения общества и власти становятся некие «выжимки», описки, опилки и, как метко выразилась писательница Толстая, «обмыслевки».

По данным мониторинга Укра­инского независимого цент­ра политических исследований, при органах украинской власти сегодня сформировано 563 общественных совета из 605 необходимых, то есть 93%. На уровне центральных органов исполнительной власти 39% членов общественных советов сос­тавляют представители общественных организаций, 32% — профсоюзных и бизнесовых, 7% — благотворительных организаций. На уров­не областных госадминистраций представителями общественных организаций являются 67% общественных советов, представителями благотворительных органи­за­ций и профессиональных союзов — по 9%.

Подумать только, 9 тысяч (!) человек, вовлеченных в общественную деятельность, это — сила, и действуй она реально (каждый в своей области), то мы бы уже давно пользовались плодами революции, и не только в общественном сознании…

Но коль не слышно о них практически ничего, значит, мы всем миром напоролись на чью-то декоративно-неприкладную конструкцию? Значит, что-то не так? Значит, не случайны последние скандалы, связанные с принципами формирования и конформизмом в тех же общественных советах при МВД, СБУ, КГГА, Государственном агентстве по земельным ресурсам et cetera?

Так для чего все-таки создаются такие общественные структуры при органах исполнительной власти? Что за люди и какие общественные организации там представлены? Чего в итоге они добиваются и добиваются ли вообще? Каковы конкретные результаты их деятельности? В каком случае являются действенным инструментом влияния на государственные решения? На­сколь­ко серьезно их воспринимает власть?

В сегодняшних условиях формирования жесткой административной вертикали, перекрывания властью многих социальных и гражданских шлюзов на фоне критичного отсутствия сопротивляемости общества (ввиду глубокой апатии) поиск ответов на все эти вопросы особенно актуален.

Кто, как и зачем создает?

Общественные советы существуют в нашей стране с 2004 го­да и прошли тернистый путь от «коммуникативно-экспертных площадок», созданных самой властью для ведения диалога с гражданским обществом, до «выборных коллегиальных органов». (Постановление Кабмина № 996 от 03.11.10 «Об обеспечении участия общественности в формировании и реализации государственной политики».)

Надо сказать, что до недавнего времени власть якобы приветствовала «инициативу снизу», позволяя активистам самим собираться в круг, проводить выборы в общественные советы, сводя собственное участие в процессе к минимуму. Однако ключевое слово здесь — «якобы». Уже в начале октября нынешнего года на заседании рабочей группы, вдруг почему-то решившей доработать постановление №996, было озвучено довольно пикантное предложение Минюста: формировать состав инициативной группы по подготовке учредительного собрания общественного совета исключительно из представителей органа власти. Вот тебе, бабушка, и Юрьев день!

Впечатляет и то, что в качестве «демократической альтернативы» чиновники рассмотрели вариант смешанного членства в инициативной группе. При котором подавляющее большинство — они же, чиновники. Цель? Якобы обеспечить потенциальным членам общественного совета возможность опротестовывать действия инициативной группы. Ведь не знакомым друг с другом общественникам, по мнению креаторов из Минюста, «сложно сделать выбор, да и управы на них никакой, а вот на представителя органа власти можно и в суд подать». И откуда это вдруг у нашего чиновника появилось такое неприкрытое желание нести наказание?

 — Инициативная группа исключительно из представителей органов исполнительной власти — это шаг назад, — убежден председатель общественного совета при Минюсте Даниил Курдельчук. — Хорошая площадка для манипуляций на самом старте. Не­смотря на то, что мы все еще живем по старому закону об общественных организациях, полномочия общественного совета на нынешнем этапе являются достаточными для реализации влияния общественности на политику власти. Конечно, если у органа власти есть реальное желание сотрудничать с обществом. А у членов совета — столь же сильное стремление держать руку на пульсе власти. И вряд ли стоит пояснять, что именно от начального этапа создания инициативной группы, а потом и самого общественного совета, зависит качественный подбор людей и представителей общественных организаций.

В нашем совете создано семь комиссий по различным направлениям деятельности. Обще­ствен­ный совет действует при министерстве, а не при министре, который утверждает избранный состав общественного совета и согласовывает принятое собранием положение о его деятельности. Министр назначает ответственных сотрудников, которые и работают с советом на постоянной основе, — заключил Курдельчук.

Дальше — еще интереснее.

 — Действующее постановление №996 действительно демократичное, — уточняет замдиректора департамента взаимодействия с органами государственной власти, начальник управления связей с органами государственной власти и информацион­но-аналитической работы Ми­нистерства юстиции Украины Ольга Савченко (она же курирует общественный совет при Минюсте). — Но общественность не доросла до его уровня, когда можно предлагать органу власти любые формы сотрудничества. У меня были надежды на более интенсивную, профессиональную работу нашего общественного совета, на его напористость. Ведь многие его члены — юристы…

Не знаю, насколько реплика представителя власти устроит главу общественного совета Курдельчука (камень-то, собственно, в его огород брошен), однако с учетом того, какую роль сегодня играет Минюст в законодательном обслуживании вертикали президента, штампуя правильные законы, членам общественного совета действительно давно нужно было выйти на тропу войны с подопечным ми­нистерством. Так что тревоги
г-жи Савченко вполне обоснованны. Впрочем, не только ее.

Как работают и какие результаты?

Руководитель проектов УНЦПД Максим Лацыба рассматривает проблему с другой стороны:

 — Сейчас в общественные советы идут очень активные, инициативные люди, но их организации не особо профессиональны — бессистемны, хаотичны. Более того, на уровне министерств значительная часть институтов гражданского общества частного интереса — бизнес, организации, близкие к политическим партиям, а также религиозные. Дело в том, что наше гражданское общество имеет низкий уровень развития и консолидации: в Украине на 10 тысяч населения приходится 14 общественных организаций, в Хорватии — 85, а в Эстонии — 200. Много общественных советов просто «зависло». Между всеми секторами ГО слабая коммуникация. Им всегда трудно найти консенсус (как и нашим политикам, впрочем. Тенденция, однако… — Авт.). Некоторые думают, что в общественных советах можно заработать денег, лоббировать чей-то бизнес. Многие из них разрослись количественно, но так и не приобрели качества. Считаю, что 25—40 человек достаточно для организации эффективной работы. В этом смысле инициатива Минюста — сократить численность общественных советов до 30 человек — вполне приемлема.

Кроме работы в общественном совете при Минюсте, я вхожу в общественный совет при Киевской городской государственной администрации (КГГА), в котором 221 (!) член. На учредительном собрании было 383 человека! Сейчас совет разбили на 29 комиссий. Они работают, и это, наверное, не худший общественный совет, но…. Большие цифры разобщают и не способны мобилизовать. А если вникнуть в список членов, то голова идет кругом — Междуна­род­ный благотворительный фонд «Единоборство против нар­ко­мании и детской преступности» соседствует с молодежной общественной организацией «Институт благородных девиц Леди Мэри». Здесь ОО «Киев­с­кая независимая федерация роликового спорта всех видов и направлений» и общественная организация «Движение матерей и жен против аморальности», объединение «Любящее сердце» и россыпь религиозных организаций… При этом у нас нет налаженной связи с самой КГГА. Очень редко можно получить от администрации проекты нормативных документов и еще реже — внести рекомендации и поправки. Зачастую органы исполнительной власти избегают публичного обсуждения. Хоть его и активно декларируют. И это очень плохо.

— Как вы считаете, способны ли общественные советы реально влиять на политику власти?

 — Трудно сказать. Если честно, я таких ярких примеров не видел. В регионах еще есть более-менее сильные и консолидированные общественные организации. Они создают более мощные общественные советы, власть вынуждена их слушать.

Так, общественный совет при Полтавской облгосадминистрации посредством обсуждения с общественностью (и протестов) решения чиновников поднять цены на городские маршрутки до двух гривен отстоял право горожан ездить по городу за 1,75 гривни.

Общественный совет при Винницкой ОГА совместно с руководством области провели форум социальных проектов. К его работе были привлечены бизнесмены и международные донорские организации, что дало возможность собрать для этого средства — сто тысяч гривен.

Общественный совет при Закарпатской ОГА исследовал проблему применения международных договоров Украины относительно малого пограничного движения, когда граждане в пятидесятикилометровой зоне могут без виз свободно переходить границу. Этот канал не работал со Словакией. Обществен­ный совет провел обсуждение и направил предложения в МИД, администрацию президента. Во время визита президента в Словакию этот вопрос был поднят, и сейчас жители Закарпатья могут свободно пользоваться режимом малого пограничного движения.

Словом, там, где есть компетентные и активные общественные организации, будут работать и общественные советы при органах исполнительной власти. Если их нет — не спасет никакой демократизм государственных постановлений. Что касается министерств, то советы там менее активны, потому что на центральном уровне слишком много пересекается людей, интересов…

Само же постановление, которое сейчас принялись активно перекраивать, достаточно прогрессивно. Чтобы общественность сама на выборах формировала общественный совет, утверждала положение о своей деятельности, а руководитель органа исполнительной власти, тот же министр, только согласовывал его — такого в Украине еще не было. Министр не имеет полномочий руководства общественным советом, его влияние на деятельность минимально. Он может разве что не давать общественному совету помещения, не учитывать его предложения, но обязан рассматривать и аргументированно отказывать. (Так в этом же и суть! — Авт.

)

В то же время я не слышал, чтобы какой-то министр или губернатор хотел иметь при своем ведомстве общественный совет. Они просто механически выполняют постановление Кабмина, мало кто понимает важность общественных институтов при власти. Но это составляет задачу для самой общественности — показать, что ее работа может быть эффективной.

— Даже если власть начнет закручивать гайки и на этом направлении?

 — От нынешнего правительства я действительно не ожидаю слишком многих прав и свобод для общественности. Поэтому граждане сами должны максимально использовать пока еще действующий демократический механизм влияния на правительственные решения.

Сейчас важно, чтобы на уровне правительства прошло поручение премьер-министра завершить процесс создания общественных советов и приступить к работе. Общественных советов до сих пор нет при таких «социально окрашенных» учреждениях, как министерства социальной политики, экономического развития и торговли, регионального развития, строительства и ЖКХ. И это уже служебная халатность. Руководители всех рангов расценивают общественные советы как некий досадный придаток…

Я предложил бы рассматривать общественный совет как экспертный ресурс, поскольку там часто встречаются ученые, профессионалы, и как ресурс волонтерской работы, например, для проведения публичных мероприятий. К тому же если решения власти будут проходить общественную экспертизу и общественность будет с этим соглашаться, то она будет больше доверять власти.

Однако почти все органы исполнительной власти очень неохотно показывают общественному совету проекты решений и еще реже проводят консультации. Здесь все зависит от профессионализма и настойчивости самого общественного совета, — сказал в заключение Максим Лацыба.

На этот счет логично привести несколько конкретных примеров.

МИД

В общественном совете при МИДе — 165 членов. До конца сентября его возглавлял… пастор Посольства Божьего. Во время выборов в знак протеста зал покинула значительная часть членов общественного совета, сделав этим решение собрания нелегитимным. Тогда, как известно, случился большой скандал. 27 сентября общественный совет избрал нового председателя — политолога Игоря Жданова.

 — Мы приступили к работе, формируем комитеты, их будет двадцать–двадцать три, — рассказывает Жданов. — В ноябре запланирована встреча с министром Константином Грищенко. Обсудим, каким образом общественный совет будет контролировать министерство. Что касается Посольства Божьего, то у его адептов была задача войти во все возможные общественные советы, чтобы влиять на государственную политику.

 — Я хотела бы войти в комитет по связям с общественностью, — говорит зампредседателя общественного совета, директор фонда «Демокра­ти­чес­кие инициативы» Ирина Бекешкина. — Если мы введем правило, чтобы раз в месяц МИД отчитывался на пресс-конференции о том, что было сделано, — это уже большой плюс. Среди нас есть люди, которые хотят осуществлять анализ международной торговли,
налаживать связи с международными общественными организациями.

Государственное агентство по земельным ресурсам

 — В середине мая Государст­вен­ное агентство по земельным ресурсам объявило о создании общественного совета, — рас­сказывает председатель Проф­союза работников сферы земельных отношений Дмитрий Филипчук. — Была создана рабочая группа, учредительное собрание назначили на 16 июня. Документы подали 33 организации, в том числе и наша. На собрание пришла 31. Госагентство рекомендовало нам избрать представителей от 21 организации. Рейтинговым голосованием мы определили этих людей. Вели видеосъемку, протокол собрания. Однако Госагентство по земельным ресурсам отказалось его утвердить, мотивируя тем, что документы не были предоставлены вовремя и составлены не так, и вообще, мол, мы не захотели вести диалог.

Было объявлено новое собрание новой инициативной группы. Так был избран другой общественный совет, сформированный из лояльных к Партии регионов и Госагентству граждан, а также полуцерковных организаций. В наш же, первый состав общественного совета входили такие общественные организации, как «Поступ», «Фундація регіональ­них ініціатив», профсоюз «Народ­ная солидарность», «Народный парламент Украины». Этот совет «сломали через колено», вероятно, потому, что Государственному агентству по земельным ресурсам нужен «ручной», некий «псевдорупор», не способный привести власть ни к каким изменениям. И это в то время, когда мы стоим на пороге серьезных проблем в земельной сфере: земельные паи в большинстве своем скупят крупные агрохолдинги, а продать землю захотят 30—40% населения.

Отстаивая свой общественный совет, мы провели акции протеста. Ждем рассмотрения дела в Киевском окружном административном суде. Создали также Общественный совет по вопросам земельной политики Украины — дополнительную площадку для того, чтобы влиять на земельную политику в стране. Я возглавляю экспертный комитет, а Алексей Кляштор­ный, председатель профсоюза «Народная солидарность», — организационный. Организация может стать серьезным инструментом общественного влияния — все зависит от личностей.

 — Государственное агентство по земельным ресурсам незаконно не признало первый общественный совет, у него не было таких полномочий, — считает Максим Лацыба. — Были жалобы в секретариат Кабмина, к сожалению, там не отреагировали на этот факт должным образом. Постановление №996 было нарушено, и Госагентство провело следующее учредительное собрание. В состав новоизбранного совета вошли бывшие чиновники, а его главой стал экс-руководи­тель Госкомзема. Этот совет полностью подконтролен Госагент­ству. А то, что не избранные в общественный совет люди создали общественную организацию, — хорошо. Постановление №996 дает возможность общественным организациям осуществлять контроль над деятельностью органов власти, требовать консультаций, общественных экспертиз. Такая организация имеет право требовать внимания к своей позиции и предложениям.

МВД

 — В декабре 2005 года я предложил тогдашнему министру внутренних дел Юрию Луценко создать общественный совет по правам человека при МВД, — рассказывает правозащитник, член правления института «Рес­пуб­лика» Владимир Чемерис. — Эту идею поддержали Украинский Хельсинкский союз по правам человека, Харьковская и Винницкая правозащитные группы. Были надежды на то, что общественность сможет контролировать деятельность МВД и изменить ситуацию, поскольку милиция в нашей стране не пользуется доверием. Поначалу общественный совет действовал эффективно, поскольку люди в него избирались правозащитной громадой. И при Луценко, и при Цушко наш общественный совет был «кусачим», и я считаю, что он не был придатком к министерству, где министр просто «освящал» бы мнением общественности свои действия. Состоял он тогда наполовину из представителей общественности, наполовину из сотрудников МВД. Нам удалось предотвратить ряд нарушений прав человека.

Но с приходом к власти Партии регионов и нового министра внутренних дел в 2010 году совет, несмотря на наши требования, не собирался, хотя формально существовал. Я продолжал заниматься тем, чем всегда,— мониторингом свободы собраний и законодательства в этой сфере.

В январе 2011 года в общественный совет МВД было избрано 39 человек (в прошлые годы — 21). Главой его стал входящий в состав многих общественных советов Эдуард Баги­ров, полностью подконтрольный МВД. Министерство указывало, кого вводить в совет, а кого нет, под разными предлогами не были включены представители многих общественных организаций, зато туда попали «свои». Нам продемонстрировали: дескать, собирайтесь, делайте что хотите, а мы будем делать свое… С одной стороны, наш совет не может быть использован властью как некий придаток, с другой — он не может работать в полную силу.

Сейчас у нас в совете создано несколько комиссий, в том числе по свободе собраний и предотвращению пыток. Но так как сотрудничества с руководством МВД нет, контролировать это будет тяжело — наших людей не пустят даже в райотделение милиции. Правда, есть другие возможности заявить о нарушениях — обратиться к общественности через прессу, судебные механизмы. Так оно всегда и получается.

К примеру, летом 2010 года, когда формально наш общественный совет существовал, хотя Могилев и не собирал его, комиссия из общественности, включая Багирова, съездила в Шевчен­ковс­кое райотделение Киева, дабы разобраться со смертельным случаем — там погиб студент Игорь Индыло. Так эта комиссия заявила в прессе, что законность милиционерами не была нарушена. Никто тогда этому не поверил, и студенты продолжали выходить на демонстрации против милицейского произвола.

Известный правозащитник, член правления Украинского Хельсинкского союза по правам человека, сопредседатель Харь­ков­ской правозащитной группы Евгений Захаров не считает нужным входить в какие-либо общественные советы.

 — Раньше, до Могилева, — говорит он, — я входил в общественный совет при МВД. При Луценко и Цушко он был действующим и влиятельным. Моги­лев уничтожил все формы общественного контроля за деятельностью милиции. Я не захотел принадлежать к декоративной структуре. Вхождение или невхождение в совет определяется уровнем приемлемости тех отношений, которые там приняты. Для меня они неприемлемы. Работа общественного совета возможна только тогда, когда руководитель ведомства понимает, что он ему нужен, и в его составе находятся компетентные, квалифицированные люди. Диалог возможен в условиях взаимопонимания и уважения, причем отношения между членами совета и руководителем должны быть равноправными.

СБУ

Известный политик Влади­мир Горбулин долгое время возглавлял общественный совет при СБУ. Его мобильный коллектив из 11 человек постоянно продуцировал новые идеи и нестандартные подходы к реформированию Службы безопасности.

 — С приходом к власти Хо­рош­ковского общественный совет фактически прекратил свое существование. Председатель ни разу нас не собирал, хотя я к нему обращался. К сожалению. Ведь еще с 1994—1995 годов, когда я возглавил СНБО, у меня были мысли о том, каким должно быть СБУ, — рассказал Вла­димир Павлович.

Итак, девять тысяч официально зарегистрированных общественно активных людей — это сила. Но если мы не видим их КПД, значит:

— во-первых, с нами продолжает зло шутить власть, которой уже не стыдно потерять
последний «фиговый листок» прикрытия авторитаризма;

— во-вторых, в обществе, помимо апатии, наблюдается сильный скепсис по поводу самой возможности сколько-нибудь эффективно воздействовать как на власть, так и на принятие решений;

— в-третьих, проблемы деятельности общественных советов при исполнительных органах власти сегодня вообще мало кому интересны, в том числе и прессе.

Поэтому пока «гражданс­кие» горы рождают мышей… А чем, собственно, может быть общественно полезна мышь?