Размышления учёного в годовщину Дефолта-1998. Часть 2

Сергей Иванович ЛУЦЕНКО:

17 августа 1998 г. наша страна столкнулась с «дефолтом».

Правительство РФ объявило, что замораживает выплаты по внутреннему государственному долгу и девальвирует рубль. По мнению экспертов, это был самый тяжёлый финансово-экономический кризис в современной российской истории.

Сергей Луценко — директор Центра экономического анализа права и проблем правоприменения Института экономических стратегий Российской академии наук, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне, соавтор документов «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» и «Стратегия развития электросетевого комплекса Российской Федерации», автор проекта «Контуры Концепции развития финансового кластера Российской Федерации на долгосрочную перспективу».

***

ОКОНЧАНИЕ. НАЧАЛО ЗДЕСЬ

Негативные последствия решений от 17 августа будут ощущаться в 1999 году. Согласно инерционным прогнозам Правительства Российской Федерации, в 1999 г. ожидается снижение объема ВВП на 10-11 процентов, а инвестиций — на 12-17 процентов по сравнению с ранее прогнозировавшимся уровнем (без учета реализации положений документа «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране»). Сократились реальные доходы и сбережения широких слоев населения России и увеличилась численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, возросла безработица. Это произошло вследствие спровоцированного девальвацией рубля всплеска внутренних цен, вызвавшего обесценение доходов и рублевых сбережений, а также вследствие утраты сбережений в обанкротившихся банках или потери их части при переводе в Сберегательный банк Российской Федерации по схеме, предложенной согласно решению Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 1 сентября 1998 г. «О мерах по защите вкладов населения в банках». 
В результате решений от 17 августа 1998 реальные доходы населения уменьшились в сентябре 1998 года по сравнению с августом этого же года на 31,1 процента. Потери сбережений населения в банковских вкладах оцениваются Международной конфедерацией обществ потребителей в несколько десятков миллиардов рублей. При этом следует отметить, что замораживание вкладов, ведущее к потерям гражданами России денежных средств, — это прямое нарушение части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, где записано: 

«Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». 

Кроме того, для значительной части населения, занятой в финансовом секторе и в сфере торговли, решения от 17 августа повлекли за собой сокращение рабочих мест и рост вынужденной безработицы. В сентябре 1998 г. статус безработного получили 233 тыс. человек, размеры трудоустройства безработных были на 31 тыс. человек (или на 23,5 процента) меньше, чем за аналогичный период 1997 года, а общая численность безработных, определяемая по методологии МОТ, достигла 8,39 млн. человек (или 11,5 процента от экономически активного населения). 
В расследовании причин финансового кризиса отмечается, что подготовке решений от 17 августа не проводилось необходимых в таких случаях экономической и юридической экспертиз, расчетов и оценок вероятных последствий планируемых и альтернативных решений, согласований с заинтересованными ведомствами. Решения от 17 августа не обсуждались ни на заседании Правительства Российской Федерации, ни на Совете директоров Центрального банка Российской Федерации. 
Оценивая причины финансового кризиса и решений от 17 августа, Временная комиссия констатирует высокую уязвимость существующей системы государственного устройства и установленных в ней процедур принятия решений для некомпетентных или преднамеренных действий руководителей Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, отсутствие системы ответственности этих должностных лиц не только за обоснованность, эффективность и целесообразность принимаемых решений, но и за их соответствие законодательству. Это позволило ответственным руководителям Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации в течение 4 лет вести последовательную политику обеспечения сверхприбылей на финансовом рынке за счет фактически бесконтрольного наращивания государственных обязательств. Данная политика велась, несмотря на очевидные угрозы дестабилизации государственной финансовой системы и постоянную обоснованную критику специалистов, многократно предупреждавших Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации о неизбежном крахе проводимой ими практики государственных заимствований и его вероятных последствиях. Более того, опровергая эту критику, руководители Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации допускали систематическую дезинформацию Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и общественности, скрывая очевидные для специалистов угрозы проводившейся политики государственных заимствований. 

Изложенные обстоятельства позволяют утверждать, что фундаментальной причиной финансового кризиса и решений от 17 августа является крайнее несовершенство правового регулирования процессов подготовки и принятия государственных решений, изначально заложенное в Конституции Российской Федерации, нормы которой в части разграничения полномочий и предметов ведения ветвей власти чрезмерно размыты. 
Выходящий далеко за рамки исполнительной власти статус Президента Российской Федерации и возможность принятия им решений по любым вопросам жизнедеятельности государства — без четкого описания процедур и ответственных органов государственной власти — совмещены в Конституции России с длительными и неповоротливыми процедурами принятия федеральных законов и проверки президентских решений на соответствие законодательству. Это позволяет прикрывать именем главы государства безответственные решения, влечет за собой систематические нарушения конституционного принципа верховенства федеральных законов над решениями исполнительной власти, приводит к принижению ответственности Правительства Российской Федерации за решения стратегических вопросов. 
Именно эти пробелы законодательства и несовершенство системы разделения полномочий между ветвями и органами государственной власти позволили лицам, действовавшим от имени Президента Российской Федерации, практически частным порядком реализовать ряд принципиальных государственных решений от 17 августа 1998 г. Решения от 17 августа 1998 г. не только не обеспечили стабилизации обменного курса рубля, но фактически спровоцировали его резкое обесценение. Проведение девальвации «в пожарном порядке» снизило ее эффективность и породило панику у держателей рублевых средств. Усилившиеся сомнения в устойчивости обменного курса рубля, недоверие к Правительству Российской Федерации привели к переводу сбережений населения в иностранную валюту, резко усилили тенденции долларизации экономики. Центральному банку Российской Федерации не удалось удержать обменный курс в пределах расширенного валютного коридора. Миллиарды долларов на поддержание валютного курса рубля были истрачены напрасно при острейшем дефиците денежных средств в отечественной экономике и социальной сфере. 

Реальные последствия решений от 17 августа оказались противоположными продекларированным целям их принятия.

Вопреки последним, немногие положительные достижения проводившейся политики — относительная макроэкономическая стабилизация, создание элементов рыночной инфраструктуры, развитие финансового сектора — оказались обесценены, а ее негативные последствия многократно усилились. Кроме того, Временная комиссия отмечает, что учитывая доминирующую роль Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации на рынке государственных ценных бумаг, отсутствие других надежных и ликвидных высокодоходных инструментов, ориентацию политики государственных заимствований исключительно на краткосрочные обязательства следует расценивать как стратегическую ошибку, ставшую одной из причин финансового кризиса и принятия решений от 17 августа 1998. 
Практика формирования и осуществления эмиссии государственных ценных бумаг свидетельствует о профессиональной некомпетентности и безответственности должностных лиц Министерства финансов Российской Федерации (прежде всего руководителей Департамента ценных бумаг и Департамента макроэкономической политики) и других правительственных ведомств, отвечавших за политику государственных заимствований на внутреннем рынке. А также позволяет поставить вопрос о халатности министров финансов А.Я. Лившица, А.Б. Чубайса, М.М. Задорнова, допустивших наращивание необеспеченных государственных обязательств и их обслуживание по принципу финансовой «пирамиды». Не информировавших о связанных с этим угрозах Правительство Российской Федерации. Что также должно расцениваться в качестве важных причин финансового кризиса и скоропалительных решений (в том числе активное участие бывших высокопоставленных государственных чиновников — руководителей влиятельных органов государственной власти в осуществлении операций на рынке государственных ценных бумаг: в частности, А.Б. Чубайса, С.В. Алексашенко и А.Р. Коха.

Высокая зависимость системы государственных заимствований от иностранных спекулятивных инвесторов, ориентированных на немедленное извлечение высокой прибыли и подверженных влиянию конъюнктуры международного финансового рынка, ослабила устойчивость государственной финансовой системы и стала одной из важных причин ее краха в результате массового вывода иностранных инвестиций с рынка в конце 1997 г. и в 1998 г. Учитывая международный опыт, можно было предвидеть угрозы, связанные с либерализацией доступа иностранных инвесторов на рынок государственных ценных бумаг. В 1994 г. вследствие неконтролируемого выхода иностранного капитала с национального рынка государственных ценных бумаг произошло банкротство Мексики по ее долговым обязательствам. В 1997 г. вследствие спекулятивных атак и вывоза иностранного капитала из ряда стран Юго-Восточной Азии разразился глубокий финансовый кризис в Малайзии, Республике Корея, Индонезии, который затем спровоцировал серьезные финансовые трудности в странах Латинской Америки и Восточной Европы. 
Непосредственная обусловленность этого кризиса поведением крупных международных финансовых спекулянтов, наживающихся на дестабилизации национальных финансовых систем, была очевидна и стала предметом обсуждения на ведущих международных финансовых и экономических форумах (включая сессии Международного валютного фонда и Мирового банка, в работе которых участвовали руководители российских финансовых ведомств). Поспешную и непродуманную либерализацию доступа иностранного капитала на внутренний рынок государственных ценных бумаг, принятие жестких односторонних обязательств России по дерегулированию движения иностранного капитала и фиксации колебаний обменного курса рубля в пределах привязанного к доллару валютного коридора в условиях углубляющегося мирового финансового кризиса и при отсутствии внутренней макроэкономической стабилизации следует отнести к числу причин наступления неплатежеспособности государства по своим обязательствам и принятия решений от 17 августа. 
Эти решения свидетельствуют либо о некомпетентности руководителей Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, отвечавших за эти вопросы (А.Б. Чубайс, А.Я. Лившиц, С.К. Дубинин, С.В. Алексашенко, А.И. Потемкин), непонимании ими закономерностей функционирования мирового финансового рынка, либо об их зависимости от влияния заинтересованных зарубежных финансовых организаций, настоявших на реализованной схеме либерализации рынка государственных обязательств для нерезидентов. [«Причины и последствия финансового кризиса в России конца 90-х годов» по материалам Временной комиссии по расследованию причин, обстоятельств и последствий принятия решений от 17.08.1998.]

Основываясь на вышеизложенном, Временная комиссия пришла к выводу, что решения Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа повлекли за собой катастрофические последствия для экономики и финансовой системы России, обесценение доходов и сбережений миллионов людей, нарушения их гражданских прав и в соответствии с обстоятельствами подготовки и принятия этих решений должны были бы рассматриваться как тягчайшие преступления против общества и государства. Это свидетельствует о полной несостоятельности курса, при котором игнорируются роль государственного регулирования рыночных отношений, приоритетное значение реального сектора экономики, особенности национального хозяйства, роль в нем сферы естественных монополий и стратегически значимых предприятий. 
На самом деле, в период экономического кризиса национальный банк должен осуществлять мероприятия, направленные на снижение нормы процента у коммерческих банков, чтобы дать им возможность предоставить кредитные ресурсы предприятиям для осуществления инвестиций в обновление оборудования, модернизацию и повышение эффективности производства и т.п. Для этого национальный банк снижает ставку рефинансирования и норму обязательных резервов коммерческих банков. Частое изменение процентной ставки, напротив, дестабилизирует экономику. [Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральной закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”».] Возникает необходимость привязки процентных ставок к единой государственной денежно-кредитной политике, тем самым ориентируя Банк России на развитие реального сектора, а не только на состояние финансовых рынков.

Заключение

В заключение необходимо обратить внимание на то, что при выработке экономической и финансовой политики Правительству Российской Федерации необходимо совместно с Советом Федерации и Государственной Думой сформировать совместную комиссию по подготовке и осуществлению необходимых мер и выработке основных направлений нового экономического курса. Одним из направлений которого может стать выделение жизнеспособного ядра банковской системы с целью формирования инвестиционных ресурсов для обслуживания потребностей реальной экономики. 
Кроме того, в основе экономической политики должен лежать принцип «благого управления» — взвешенность решений государства в социальной сфере с учетом максимальной скрупулезности. В частности, касательно вопросов, имеющих жизненную значимость для лиц, таких как вопросы пенсионных выплат. При выборе модели экономической политики необходимо учитывать социальный аспект, чтобы не допустить возложения чрезмерного и непропорционально тяжелого бремени на общество.

Принцип «благого управления» согласуется с социальным императивом Конституции России. Экономическая модель, основанная на внутренних инвестициях, способствует укреплению доверия к национальной валюте. Поскольку без доверия к рублю в России не сформируются источники долгосрочных сбережений в национальной валюте и, соответственно, будут сдерживаться инвестиционные процессы, нацеленные на модернизацию производства и инновации. Необходимо учитывать собственные просчеты и ошибки в экономической политике, чтобы снова не оказаться в «Стране невыученных уроков».

На обложке: фото М.Фомичёва, РИА Новости