Двадцать лет пыхтя 19 июля исполняется 20 лет администрации президента РФ

19 июля исполняется 20 лет администрации президента РФ. Изучив историю этого органа, обозреватель "Власти" Дмитрий Камышев пришел к выводу, что путем неимоверных усилий и многократных реорганизаций власти вернулись к тому, от чего пытался уйти Борис Ельцин в июле 1991 года,— фактическому воссозданию Политбюро ЦК КПСС. 

Вся история администрации президента (АП) по большому счету сводится к противоборству двух базовых концепций. Первая из них предполагает, что АП является не более чем "аппаратом для обеспечения деятельности президента". Согласно второй, руководители администрации как представители "ближнего круга" главы государства должны быть способны при необходимости принимать важные решения даже без участия самого президента. 

Партократы и демократы 

Администрация президента в цифрах 
В настоящее время деятельность ведомства регулируется Положением об администрации президента РФ, введенным в действие указом главы государства от 6 апреля 2004 года. Руководство и основные должностные лица: руководитель администрации, его первый заместитель и два заместителя, семь помощников и девять советников президента, три полпреда в органах государственной власти и восемь полпредов в федеральных округах, пресс-секретарь, руководитель протокола президента и уполномоченный по правам ребенка. Структура АП включает 14 управлений, референтуру и канцелярию, аппараты Совета безопасности РФ, советников и полпредов, секретариат руководителя... 

Первая администрация была самой аппаратной по составу (80% сотрудников имели опыт партийной и совминовской работы) и обладала самыми широкими полномочиями. Особенно в первые полгода, когда в ведении АП находились все основные структуры, обеспечивавшие деятельность президента и правительства, включая делопроизводство, юридическую и хозяйственную службы. А работникам тогдашнего Совмина, как вспоминали его старожилы, даже для ксерокопирования объемных документов требовалось обращаться в президентскую администрацию. 

Первый глава АП Юрий Петров считался одним из самых влиятельных соратников президента — как благодаря личной близости к Ельцину, под началом которого он работал в Свердловском обкоме КПСС, так и в силу высокого партийного статуса в прежней жизни. Ведь для бывших партаппаратчиков среднего уровня Петров, возглавлявший после Ельцина Свердловскую область, оставался "большим начальником". Как рассказывал позже "Власти" один высокопоставленный сотрудник Белого дома, если бы Петров тогда задержался на своем посту, "администрация превратилась бы в самый могущественный орган, указания которого правительство исполняло бы незамедлительно, а премьер ходил бы к его руководителю на полусогнутых". 

Однако проблема была в том, что даже к самым близким своим соратникам Ельцин нередко относился как царь к боярам: мог пожаловать шубу со своего плеча, а мог и за бороду оттаскать или вовсе вытолкать взашей. К тому же он начал выстраивать систему сдержек и противовесов, в рамках которой требовалось периодически притормаживать вырвавшихся далеко вперед и подтягивать отстающих. И одной из первых жертв этой системы как раз и стал Петров. Сначала у АП с согласия Ельцина несколько раз откусывали изрядные куски полномочий в пользу аппарата правительства и ряда президентских структур. А затем партаппаратчика Петрова, раздражавшего молодых ельцинских реформаторов, сменил демократ первой волны Сергей Филатов. 

Сравниться с Петровым в аппаратном умении его преемник, конечно, не мог, да и политического веса ему явно не хватало. К тому же в структуре АП появился институт помощников президента, многие из которых общались с шефом чаще, чем глава его администрации. А одним из самых приближенных стал первый помощник Виктор Илюшин, который отвечал за распорядок дня президента и регулировал "доступ к телу". Доходило до того, что, как рассказывали очевидцы, если у Илюшина возникала необходимость встретиться с Филатовым, глава АП шел в кабинет своего формального подчиненного, а не наоборот. 

Кроме того, в этот период в администрации появились новые центры силы в лице, например, управляющего делами президента Павла Бородина и начальника Службы безопасности президента (СБП) Александра Коржакова. Именно последний стал если и не автором, то по крайней мере вдохновителем реформы АП, проведенной в начале 1996 года. Вместо 43 подразделений было создано семь главных управлений, управление делами, по сути, стало самостоятельным ведомством, а в администрации в целом была введена строгая иерархическая система, напоминающая силовую структуру вроде Минобороны или ФСБ. Обновленную АП, разумеется, возглавил ставленник Коржакова — бывший краснодарский губернатор и вице-премьер Николай Егоров. 

Таким образом, к концу первого срока Ельцина в работе его администрации обозначились две тенденции, которые позднее станут определяющими. Во-первых, в составе АП появились лица, способные не только выполнять указания президента, но и влиять на принимаемые им решения (в начале 1990-х такое лицо было одно — глава администрации). А во-вторых, "военизированная" структура АП, как отмечали эксперты, позволяла в равной степени "идти и на выборы, и на разгон оппозиции". 

Аппаратчики и комитетчики 

Как власть упоминается (%) 
О роли администрации президента в жизни страны можно судить по данным об упоминаемости* ведомства в публикациях пяти влиятельных газет за последние 20 лет. Они подтверждают, что администрация резко усилила свое влияние во время и после президентских выборов 1996 года, но после пика 1999 года ее работа стала менее публичной.... 

Президент выбрал первое, хотя Коржаков со товарищи настоятельно советовали второе. В результате Борис Ельцин переизбрался на новый срок, начальник СБП был уволен вместе с главой АП Егоровым, а новым руководителем администрации стал Анатолий Чубайс, отлично проявивший себя в качестве неформального главы предвыборного штаба президента. 

Едва вступив в должность, Чубайс затеял очередную реформу, чтобы сделать АП ключевой структурой, обеспечивающей согласованное проведение президентского курса всеми ветвями власти. Для этого были существенно расширены полномочия администрации, которая получила право вторгаться в текущую деятельность как Белого дома, так и Госдумы путем визирования постановлений правительства и подготовки заключений на думские законопроекты. Глубинный смысл этих изменений состоял в том, чтобы президентский аппарат мог эффективно функционировать даже без участия самого президента, который в тот момент фактически отошел от дел, готовясь к операции на сердце.

Правда, по настоянию думской оппозиции, оспорившей новое положение об АП в Конституционном суде, наиболее жесткие формулировки были несколько смягчены. Но на практике АП продолжала руководствоваться первым вариантом документа. 

В бытность Анатолия Чубайса главой АП в ней появились новые фигуры, ставшие затем влиятельными игроками в рамках системы сдержек и противовесов. В частности, дочь Ельцина Татьяна Дьяченко получила пост советника президента, благодаря чему доселе неформальный термин "семья" приобрел юридическое наполнение. И тогда же в обойму руководителей федерального масштаба вошли выходцы из питерской мэрии Алексей Кудрин, возглавивший Главное контрольное управление, и Владимир Путин, назначенный заместителем управделами президента. 

Однако в марте 1997 года Чубайс ушел в правительство, а сменивший его Валентин Юмашев оказался куда более узким специалистом. Фильтровать доступ к Ельцину представителей различных группировок у него еще худо-бедно получалось, а вот сохранить работоспособность и влияние администрации в условиях хронической президентской "работы с документами" он не смог. Особенно заметно это стало после августовского дефолта 1998 года, когда новым премьером, вопреки усилиям главы АП, стал не Виктор Черномырдин, а Евгений Примаков. Тогда комментаторы дружно пришли к выводу, что президентская власть как таковая перестала существовать, а кремлевская администрация озабочена лишь тем, чтобы, не делая резких движений, дотянуть до президентских выборов 2000 года. 

Ситуация коренным образом изменилась в конце 1998 года, когда Борис Ельцин неожиданно "восстал из мертвых" и вернулся к активной работе. Сначала он поменял Юмашева на бывшего главного кадровика КГБ СССР Николая Бордюжу. Затем, всего через три месяца, назначил вместо него Александра Волошина, считавшегося одним из ближайших соратников Бориса Березовского. А после этого, невзирая на реальную угрозу импичмента, уволил горячо любимого оппозицией Примакова. 

Вслед за президентом проснулась и его администрация, которая усилиями Волошина и его заместителя Владислава Суркова организовала успех новорожденного блока "Единство" на думских выборах 1999 года и избрание президентом Владимира Путина. И судя по тому, что в 1999 году был зафиксирован рекорд упоминаемости АП в российских СМИ (см. график на стр. 29), именно этот период можно назвать своеобразным звездным часом президентского аппарата. Тогда он, кажется, впервые совместил в себе два доселе несоединимых качества — эффективного инструмента для реализации руководящих установок главы государства и авторитетного органа, способного оказывать самостоятельное влияние на российскую политику. 

Путинские и медведевские 

Путин поначалу не стал кардинально менять аппарат, хотя и ввел в него своих самых верных соратников. А работа АП строилась по тем же законам системы сдержек и противовесов. Так, судебной и административной реформой занялись путинские в лице Дмитрия Козака — а курировать встраивание губернаторов в вертикаль было поручено ельцинцу Александру Абрамову. Или, скажем, за подбор руководящих кадров взялся питерский чекист Виктор Иванов — а партийцев и прочих общественников по-прежнему приручал "семейный" Владислав Сурков. Да и в действиях самих ельцинцев наблюдалось характерное единство противоположностей: если, к примеру, первое пропутинское большинство в Госдуме формировалось Сурковым путем закулисных переговоров в лучших традициях мягких "разводок" периода позднего Ельцина, то насылаемые Волошиным на Владимира Гусинского налоговые проверки уже вполне соответствовали путинскому стилю "мочить в сортире". 

Перелом произошел осенью 2003 года, когда после ареста Михаила Ходорковского подал в отставку Александр Волошин. Главой АП стал Дмитрий Медведев, а через полгода была сформирована новая администрация, ключевые позиции в которой заняли либо стопроцентные путинцы, либо прошедшие своеобразную переаттестацию бывшие ельцинцы вроде тех же Суркова и Абрамова. Существенные изменения претерпела и система сдержек и противовесов: теперь ее субъектами стали уже не ельцинские и путинские, а два отряда путинских — питерские юристы и питерские чекисты. 

В то же время благодаря отмене губернаторских выборов, переходу к избранию Думы по партспискам и прочим вертикальным нововведениям была наконец реализована мечта Чубайса об управлении всеми ветвями власти из одного кремлевского центра. Именно во время второго путинского срока в России впервые появились понятия "технический премьер" и "техническое правительство", Дума окончательно перестала быть местом для дискуссий, а правосудие стало басманным. Конституционные функции этих органов фактически взяла на себя администрация президента, превратившаяся таким образом почти в полный аналог Политбюро ЦК КПСС, которое не только успешно руководило правительством и Верховным советом, но и выносило приговоры по наиболее значимым судебным делам. 

Еще более очевидным это сходство стало после того, как Путин начал наделять своих ближайших сподвижников (в том числе и не работающих в АП) собственными вотчинами, назначая их главами госкорпораций и крупных компаний с госучастием. Ведь в отличие, скажем, от сотрудников АП образца 2000 года, за каждым из членов Политбюро стояли реальные силы вроде МВД, КГБ, оборонки или на худой конец сельских тружеников. Но уже к концу 2007 года тем же могли похвастаться и многие верные путинцы из "ближнего круга": Игорь Сечин стал "главным нефтяником", Дмитрий Медведев — "главным газовиком", Сергей Иванов — основным заступником работников ВПК, а Сергей Чемезов — ключевым выразителем интересов машиностроителей. 

Правда, при президенте Медведеве эта схема несколько поломалась, потому что он не только не раздавал соратникам таких даров, но и вроде бы пообещал изъять розданное ранее Путиным. Определенные изменения претерпела и система сдержек и противовесов: теперь она заключается в том, что каждое свое заявление о необходимости ускоренной модернизации и политической конкуренции Дмитрий Медведев вынужден уравновешивать заверениями в совершеннейшем почтении к путинскому курсу вообще и самому Путину в частности. 
Впрочем, через каких-то десять месяцев все это может закончиться, а у Путина, если он все же решит вернуться в Кремль, появится шанс завершить превращение одной отдельно взятой администрации в точную копию Политбюро. Правда, в этом случае "новому старому" президенту следует быть готовым и к некоторым побочным эффектам. Ведь по мере увеличения политического и экономического веса членов нового Политбюро некоторые из них могут захотеть чего-то большего, нежели статус "верных соратников". И тогда, судя по недавней истории, события будут развиваться по одному из двух сценариев: либо Путину придется, как Сталину в 1930-х годах, "мочить" не только чужих, но и своих, либо эти "свои" уберут его самого, как Никиту Хрущева в 1964 году.