Россия превратилась из президентской республики в суперпрезидентскую

«Наш законодатель вообще не обременяет себя процессуальным регулированием»

За время существования института президентства в России глава государства через различные законы получил 469 дополнительных полномочий. В большинстве случаев президенту их делегируют законодатели, хотя такие полномочия выходят за рамки, которыми Конституция ограничивает президента. К такому выводу пришел завкафедрой конституционного и административного права Высшей школы экономики профессор Михаил Краснов, исследовав законодательную практику последних 17 лет. Президентская сторона не согласна с господином Красновым, пишет газета «Коммерсант».

Споры о президентских суперполномочиях начались еще на стадии разработки Конституции и не прекращаются с момента ее принятия в декабре 1993 года. Так, лидер КПРФ Геннадий Зюганов не устает повторять, что президент имеет полномочий больше, чем «имели царь, генеральный секретарь ЦК КПСС и Чингисхан вместе взятые».

Полномочия «гипертрофированы», признает теперь один из разработчиков Конституции, член политкомитета партии «Яблоко» Виктор Шейнис. По его словам, Основной закон изначально делал президента сильной фигурой, «что отлично понимали конституционалисты». «Но тогда решались тактические задачи: для укрепления власти президента перед лицом натиска консервативных сил, чтобы вести экономическую реформу, социальные преобразования, пошли на несколько непропорциональное увеличение полномочий президента»,– рассказывает господин Шейнис.

С годами выяснилось, что фигуру президента усиливает не только Конституция, но еще и законы, принимаемые в исполнение ее положений. По подсчетам Михаила Краснова, принято 115 законов, нормы которых, расширяя компетенцию президента, делегируют главе государства 469 полномочий. Но показательно не количество, а характер приобретенных полномочий, отмечает «Ъ».

Помимо сфер, за которые президент отвечает по Конституции (это национальная безопасность, внешняя политика, взаимодействие органов госвласти, отчасти – кадровая политика в отношении правительства и судей), его полномочия, считает господин Краснов, распространились также на экономику, культуру, образование, федеративные отношения, организацию деятельности госорганов, общественных объединений и т. д.

В соответствии с Конституцией, как утверждает эксперт, «президент может совершать действия, но не определять правила, то есть все полномочия в Конституции распорядительные», и в ней не сказано, что президент устанавливает порядок, принимает указы нормативно-регулирующего характера.

Однако «наш законодатель вообще не обременяет себя процессуальным регулированием». Поэтому большое число (220) регулятивных полномочий передано президенту. Например, значительные права в сфере контроля над чиновниками дает президенту закон «О государственной гражданской службе РФ».

Отдельно Михаил Краснов выделяет 80 кадровых полномочий главы государства. Под ними подразумевается право не только назначать на должности, но и присваивать звания, чины, привлекать к дисциплинарной ответственности, поощрять и влиять на «социальный статус» людей, в том числе не состоящих на госслужбе. «Имеются в виду члены совещательно-консультативных органов при президенте», – объясняет господин Краснов. Это же касается и Общественной палаты. Кадровые полномочия президента, как отмечает эксперт, действуют не только в сфере безопасности и обороны, «но и в областях федеративных отношений, высшего образования, Центробанка, судебной власти, прокуратуры, организации госкорпораций».

Исследование позволило выявить и динамику законодательного наделения президента новыми полномочиями. «Новыми, – объясняет эксперт, – поскольку большинство из них трудно назвать полномочиями, конкретизирующими президентские функции». Так, Борис Ельцин получил в 1993-1999 годах 168 таких полномочий, второй президент, Владимир Путин, приобрел (в 2000-2008 годах) 234 полномочия, а третий, Дмитрий Медведев, – только 67 за 2008-2010 годы. Впрочем, причины, по которым полномочия передавались президенту Ельцину и президенту Путину, разные.

Полномочия, которые давались Борису Ельцину, соответствовали функциям президента и «были связаны с силовым блоком». Конституция, объясняет Михаил Краснов, писалась под президента, который будет «и гарант, и реформатор»: «В этой ситуации все остальные институты деградируют. Авторы не могли предположить, что Борис Николаевич не вечный. Когда пришел другой человек, оказалось, что парламент можно подмять под себя». «Наращивание полномочий» в других областях стало возможно с изменением политического режима, отмечает Михаил Краснов, что и привело к закручиванию гаек. Уже «деградировавший» парламент слишком много полномочий отдал президенту, считает господин Краснов. С приходом к власти Владимира Путина стали появляться полномочия, которые «впрямую нарушают смысл Конституции»: назначение губернаторов, фактически назначение председателей высших судов, Счетной палаты (СП). К тому же «президент стал фактически патроном госслужащих». «Через это он имеет возможность влиять на все ветви власти», – заключает Михаил Краснов.