Как реанимировать местное самоуправление: украинский опыт

Новая структура местного самоуправления может образовываться хаотично, главное — при поддержке общественности и в соответствии с принципом субсидиарности.

Пока мы думали, что в регионах Украины разруха и гамон, там понемногу развивают новый подход к местному самоуправлению. Бюджеты местной власти растут, инфраструктура развивается, а новоизбранные депутатам приходят на смену старой вертикали власти.

Это пока далеко от идеала или опыта Швеции и Великобритании. Однако Беларуси следует обратить внимание на украинский опыт, так как он демонстрирует, как развивать местное самоуправление в постсоветской действительности: общегосударственная бедность, закоренелые проблемы (от инфраструктуры до человеческого капитала), сомнительное качество старой элиты и слабость регионального гражданского общества.

Местный хаос решит застарелые проблемы 

Проблема регионального самоуправления в Украине настолько давняя, что под лозунгами "децентрализации власти с передачей максимальных полномочий в регионы” еще в 1999 году возникла ныне печально известная, а тогда оппозиционная Партия регионов. Но вместо регионального развития получилось то, что получилось. Поэтому проблемы децентрализации и нового местного самоуправления актуальны в Украине до сих пор.

Главная идея реформы, которая действует сегодня, заключается в том, что вместо старого разделения на районы должны возникнуть новые ОТГ ("об’єднані територіальні громади" — объединенные территориальные сообщества). Размеры и количество ОТГ не определены заранее каким генеральным планом, а зависят от желаний самих сообществ. Их репрезентируют Новоизбранный местные депутаты от разных партий.

Основная дилемма — присоединиться к большой и, соответственно, состоятельной ОТГ либо быть меньше и свободным.

На начало 2017 года в Украине были созданы 367 ОТГ — это количество можно сравнить с прежним делением на 490 районов и 167 городов областного или республиканского подчинения. Правда, часть территорий после 2014 года было потеряна, а новое деление не всегда похоже на старое.


Реформируй полностью, но медленно 

Как рассказывает Леонид Захневич, первый заместитель главы Черниговской областной администрации, создавать ОТГ равными старым районом было бы удобно, однако в перспективе количество территориальных единиц будет сокращаться, так как в процессе естественного выравнивания все сообщества будут сплачиваться вокруг состоятельных и успешных.

Пока же стоит цель не плодить слишком малых ОТГ, где 50% местных доходов пойдет на содержание административного аппарата. Для этого существуют критерии эффективности, такие как "20-25 км от центра ОТГ до края", "не менее 250 детей", однако эти критерии очень гибкие и иногда нарушаются.

Украинский формат реформы местного самоуправления интересен тем, что она реализуется медленно, шаг за шагом, а не вместе во всей стране.

Безусловно, это создает определенный хаос.

Различные регионы работают по разным системам (старой и новой), а структуры вертикальной администрации пока сохраняются и только размышляют о своей роли в будущей децентрализованной самоуправляющейся системе.

С другой стороны, постепенность реформы позволяет другим регионам учиться на первом опыте, а государству — сберегать деньги (ведь некоторое финансирование субвенциями доступно только реформированном региональном системам).

Впрочем, отсутствие системного управления сверху — логичный шаг, когда мы говорим о необходимости регионов брать дела в свои руки.


Субсидиарность по-украински 

Закон 2015 года о добровольном объединении сообществ наделяет вновь созданные ОТГ полномочиями распоряжаться местными налогами и сборами. К тому же на местный уровень возвращается часть общегосударственных налогов (например, 60% подоходного). Идут в регионы и ранее упомянутые субвенции на развитие инфраструктуры (в зависимости от площади и количества населения). ОТГ не подчиняется какой-то другой местной администрации и имеет прямые финансовые отношения с Минфином.

Подход заключается в том, чтобы региональные полномочия и распоряжение финансами соответствовали друг другу. Сферы ответственности ОТГ — социалка, культура, различного вида ремонты, а также базовый уровень здравоохранения и образования. В основу такого разделения положен принцип субсидиарности: вопрос следует решать на настолько низком уровне управления, насколько это возможно для его эффективного решения.

Единственное здесь требование от государства — не отказываться от уже существующих услуг, но повышать их качество.

А вот где ее повышать и каким образом — это уже решают местные советы.

Процесс выбора приоритетов депутатами сопровождается прозрачностью и элементами e-governance. Так, депутаты заранее видят в онлайн-режиме все подробности проектов, и в онлайне же транслируются обсуждение и голосование.

Впрочем, достаточно увидеть одни из лучших в Украине дорог между несколькими поселениями Черниговщины, которые объединились в ОТГ, чтобы убедиться в эффективности такой системы по решению местных проблем.

Три урока для Беларуси 

Хотя украинский опыт пока не завершен и далек от финальных результатов, однако на основании его уже можно делать полезные выводы для Беларуси.

Во-первых, реформировать региональное управление можно не только по утвержденному плану сверху, но и по постепенной инициативе снизу. Как рассказали в Черниговской обладминистрации, "население по-разному относилась к созданию ОТГ, но переубедилось, когда местные бюджеты увеличились". Реформирование свободным путем может быть более медленным, однако даст полезный опыт и поможет убедить местную общественность, региональные элиты.

Во-вторых, следует создавать баланс между полномочиями и деньгами, чтобы регионы действительно могли делать то, чего от них ждут. Принцип субсидиарности не нов для европейской науки, однако его еще предстоит внедрять в постсоветские общественные системы.

В-третьих, реформы следует проводить под наблюдением и при помощи независимых общественных экспертов. В Украине такую ​​роль играет "Реанимационный пакет реформ" — специальная коалиция общественных организаций и аналитиков, которые объединились для того, чтобы продвигать и имплементировать реформы. Белорусские эксперты сегодня скорее разобщены, и эту оплошность можно исправлять уже сейчас.

---------------

М.П. Как раз в этой сфере россияне, по-моему, подальше Украины и особенно Беларуси, где от слова сомоуправление шарахаются, как от сифилиса. Нам это просто неизвестно.

Мы даже прозрачные урны боимся ставить.

А как потом правильно считать ?