Конституционная реформа: когда и как

Изменить конституцию нужно не для того, чтобы восстановить демократию, а для того, чтобы ее сохранить

Последние записи в  этом блоге были посвящены вопросам конституционного строительства, но я до сих пор не ответил на два важных вопроса: (1) когда изменить конституцию и (2) как это сделать? Ответить на эти вопросы трудно, потому что изменение конституции станет частью и результатом политического процесса, предсказать детали которого невозможно. Но кое-какие общие соображения все-таки выскажу.

Надеюсь, мне удалось доказать, что Конституция 1993 г. страдает серьезными недостатками, которые исключают ее использование как долгосрочной основы для демократического развития России. Эти недостатки, связанные как с чрезмерными президентскими полномочиями, так и с возможностью кризисного «веймарского сценария», могут привести к серьезным проблемам. Конституцию нужно изменить. Отсюда, однако, не следует, что ее нужно изменить немедленно.  

Действительно, первая из этих опасностей реализуется при условии политической монополии (то есть, по меньшей мере, контроля президентской партии над парламентом), а вторая – при условии затяжного конфликта между президентом и парламентом. Если монополии нет, а конфликты не заходят слишком далеко, то политическая жизнь может довольно долго не сходить с демократических рельсов. Скажем, предпосылки к «веймарскому сценарию» были налицо в 1995–1999 годах, но участникам политического процесса удалось его предотвратить. В 2000–2003 годах исполнительная власть уже накапливала ресурсы, позднее задействованные для демонтажа демократии, но сам этот период авторитарным не был.  

Теперь, когда мы обсуждаем возможности нового перехода к демократии, нет решительно никаких  оснований предполагать, что на его раннем этапе недостатки Конституции 1993 г. будут представлять немедленную угрозу. Более того, я бы не исключил, что колоссальные президентские полномочия (в частности, законодательные) можно было бы использовать в интересах демократических реформ.  

Есть и более серьезный аргумент в пользу того, что демократизацию не следует начинать с изменения Основного закона. Состоит он в том, что основные элементы авторитаризма в России в Конституции 1993 г. не прописаны, отчасти прямо ей противоречат, и уж во всяком случае – непосредственно из нее не следуют. Антиконституционны, например, имеющиеся ограничения на свободу собраний. Поэтому «Стратегия 31», направленная на защиту Конституции 1993 г., а не на ее пересмотр, совершенно оправданна. 

Но если ограничения на свободу собраний – это важная, но не фундаментальная для современного российского режима характеристика, то ограничения на свободу союзов (то есть фактический запрет на создание новых политических партий) действительно лежат в основе авторитаризма. Они тоже антиконституционны. Не соответствует Конституции 1993 г. и фактическая отмена выборов.  

Начинать, стало быть, надо не с изменения конституции. Первое, что нужно сделать – это обеспечить фактическое выполнение ее первой (основы конституционного строя) и, в особенности, второй (права и свободы человека и гражданина) глав. Как я писал, решающий шаг к демократизации – восстановление свободы союзов, что означает изменение порядка регистрации политических партий.

В качестве второго шага следовало бы восстановить свободные выборы, сначала на региональном уровне, путем ликвидации нынешней системы назначения губернаторов, а потом и на федеральном, путем изменения избирательной системы. Ни одна из этих мер изменения Конституции 1993 г.

не требует.  

Более того, без этих мер изменение конституции будет совершенно бессмысленной игрой в бирюльки. Сейчас, когда российские власти не то чтобы вновь столкнулись с проблемой преемственности (думаю, в своем кругу они обо всем давно договорились), но пытаются создать у общества иллюзию, что тут не все предрешено, идея конституционной реформы может прозвучать в сопровождающем перформанс шумовом фоне. То есть, вот есть у нас хороший президент и хороший премьер, так давайте их не просто перетасуем – возможно, добавив в колоду кого-то третьего, – а еще и с измененными полномочиями.  

Я не думаю, что до этого дойдет. В целом, заложенная в Конституцию 1993 г. модель вполне устраивает правящую группу. Но если каким-то чудом дойдет, то ничего не изменится. Потому что если в искусстве институциональной инженерии и можно выделить основное правило, то оно таково: в условиях авторитаризма институты не имеют значения. Если исход партии решается ударом доской по голове, то совершенно безразлично, играете ли вы в шашки или в шахматы. Да хоть в го!  

Первые шаги должны быть направлены на восстановление демократии. Конституционная реформа – это следующий шаг, который понадобится потому, что мы заинтересованы не только в демократизации, но и в долгосрочном демократическом развитии, с которым Конституция 1993 г. не очень совместима.

Бытует иллюзия, что  изменить Конституцию 1993 г. чрезвычайно  трудно. Это не совсем так. Единственное в ее истории реальное изменение, связанное с продлением президентских и думских полномочий, прошло по тому из возможных путей, который и впрямь был бы очень трудным, практически неосуществимым, если бы не политическая монополия.

Однако в 135-й статье Конституции предлагается и другой путь, связанный с созывом Конституционного собрания. Механизм формирования этого органа (то есть, по сути, учредительного собрания) определяется федеральным конституционным законом. Такой закон до сих пор не принят.

Я думаю, что после того, как парламент будет избран по демократическим правилам и в демократических условиях – но не раньше, – закон следовало бы принять, а на этой основе – созвать Конституционное собрание, которое разработает проект нового Основного закона. В Конституции 1993 г. установлено, что разработанный проект принимается самим собранием, двумя третями голосов. Если же проект не пользуется такой широкой поддержкой членов собрания, то он выносится на референдум. Мне этот механизм представляется достаточно разумным, но с одним уточнением.  

Референдум очень хорош для придания легитимности важным решениям, но не обязательно подходит как средство их принятия. Проблема в том, что избирателям не всегда предоставляется осмысленный выбор. Вспомним обстоятельства «всенародного одобрения» Конституции 1993 г. Тогда избиратели были поставлены перед выбором: либо вот такая конституция, либо никакого конституционного порядка вообще. Это, по большому счету, – шантаж.  

Я полагаю, что если уж члены Конституционного собрания не придут к компромиссу по поводу проекта, то меньшинство (не менее трети депутатов) должно разработать альтернативный вариант. Тогда на референдуме избирателям будет дана возможность сделать реальный, осмысленный выбор. Впрочем, это уже детали. Важно то, что конституцию надо менять, но не сразу, а только после восстановления демократии. И не с кондачка, а с помощью разумного механизма, учитывающего различные политические интересы и предпочтения народа.