Проблемы международно-правового статуса Крыма

Как соотносятся между собой юридический и фактический статус Крыма? Что необходимо сделать для международного признания присоединения Крыма к России?

Общество защиты прав потребителей (ОЗПП) «Общественный контроль» 22 июня опубликовало на своем сайте памятку для российских туристов, направляющихся на отдых в Крым, где содержатся советы и рекомендации по посещению полуострова и совершению сделок на территории Крыма. В ней Крым называется оккупированной территорией, российским гражданам рекомендуется соблюдать законодательство Украины, для поездки в Крым получать разрешение украинской пограничной службы, воздержаться от приобретения крымской недвижимости.

Памятка вызвала настолько широкий резонанс, что ее содержание прокомментировал президент РФ. Выступая на пленарном заседании Общественной Палаты 23 июня 2015 года, в качестве аргумента в поддержку необходимости закона об иностранных агентах он привел памятку ОЗПП. Пример оказался неудачным, т.к. ОЗПП не числится в реестре НКО, выполняющих функции иностранного агента, который ведется Минюстом РФ.

В следственные органы Генпрокуратурой РФ были направлены материалы для возбуждения уголовного дела на авторов памятки по статье 280.1 «публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности РФ» УК РФ.

Может ли привести публикация памятки ОЗПП к уголовной ответственности ее авторов по статье 280.1 УК РФ? Представляется, что поскольку статья содержит достаточно размытые формулировки, при желании есть возможность привлечь данных лиц к ответственности.

Авторы памятки отмечают, что использованная терминология (например, оккупированная территория) не носит политический характер, соответствует международному праву. Но оправданны ли такие категоричные утверждения с точки зрения международного публичного права? Оправдано ли утверждение, что памятка имеет только правовой характер?

На международной арене столкнулись два мнения: большинство стран говорит, что произошла аннексия Крыма, а меньшинство стран говорит, что присоединение Крыма к РФ соответствует международному праву. В очередной раз возникает проблема правового и политического соотнесения права на территориальную целостность и права народа на самоопределение.

Упоминание права народов на самоопределение есть во многих международных актах. Содержание права народа на самоопределение дается в Декларации о принципах международного права 1970 года – все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие.

Формами осуществления права на самоопределение являются: создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом.

В то же время право на самоопределение не должно пониматься как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к нарушению территориальной целостности суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие весь народ, проживающий на данной территории.

Исходя из вышесказанного, в науке международного публичного права выделяют два вида самоопределения – внутреннее (в рамках существующего государства) и внешнее (вне рамок существующего государства).

За всеми народами закрепляется право на внутреннее самоопределение, однако право внешнего самоопределения признается, по общему правилу, за народами, которые находятся под колониальным господством, иностранной оккупацией, и только тогда, когда не может быть реализовано внутреннее самоопределение.

Аналогичное положение можно найти в отчете Международной независимой Комиссии по установлению фактов по конфликту в Грузии 2009 года, где сказано, что «международное законодательство не признает права одностороннего создания новых государств на основе принципа самоопределения, за исключением колониального контекста и апартеида. Экстраординарное признание выхода при чрезвычайных условиях, таких как геноцид, пока не нашло полного одобрения».

Данное утверждение вытекает из системного толкования Декларации о принципах международного права 1970 года, Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов 2007 года, где перечислены возможные политические статусы для коренных народов – автономия или самоуправление, Венской декларации и программы действий 1993 года, резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 64/149 2009 года, где сказано, что приветствуется поступательное осуществление права на самоопределение народами, находящимися под колониальной, иностранной или чужеземной оккупацией, и лишь их переход к суверенной государственности и независимости. Находит отражение в статье 4 Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций 2000 года, где сказано, что одной из целей членов ООН является обеспечение права на самоопределение народов, все еще находящихся под колониальным господством и иностранной оккупацией[1], в пункте 7 Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1832 2011 года, где сказано, что «даже если бы в международном праве было бы признано право национальных или этнических меньшинств, или даже, в некоторых случаях, национального большинства, на самоопределение, такое право не давало бы автоматически права на отделение. Право на самоопределение должно реализовываться, прежде всего, через защиту прав меньшинств».

Из этого следует, что для того, чтобы отсоединение Крыма соответствовало международному праву, необходимо доказать следующие утверждения:

Во-первых, что существует «крымский народ».

Во-вторых, что Украина не имела на момент отсоединения правительства, которое представляло бы весь народ, проживающий на данной территории, или иным образом грубо нарушала принцип равноправия и самоопределения народов.

В-третьих, что все имеющиеся иные способы самоопределения были исчерпаны.

Если доказать первое утверждение не так уж сложно, потому что международное публичное право не дает определения понятию «народ», то возможность доказать остальные утверждения представляется маловероятной, и Россия, к сожалению, с этим доказательством пока не справляется. Ссылки России на то, что «хунта» незаконно пришла к власти в Украине, сами по себе и без иных доказательств не являются достаточными для признания украинского правительства органом, который не представляет весь народ.

Рассмотрев право на самоопределение, стоит помнить о том, что существуют также требования к процедуре выражения своего самоопределения народом. Процедура только тогда будет соблюдена, если народ свободно определил без вмешательства извне свой политический статус.

В связи с этими требованиями на каждое государство наложена обязанность воздерживаться от любых действий, направленных на нарушение национального единства и территориальной целостности другого государства, обязанность воздерживаться от угрозы силой или ее применения с целью нарушения существующих международных границ другого государства, обязанность уважать право на самоопределение и не совершать насильственных действий, которые лишают народ этого права.

Одним из способов свободного определения политического статуса является референдум. Так, Совет Безопасности ООН инициировал референдумы по определению народом Западной Сахары, народом Восточного Тимора своего политического статуса.

Референдум об определении своего политического статуса народом Крыма прошел 16 марта 2014 года. Этому предшествовали принятие Советом Федерации РФ 1 марта 2014 года постановления «Об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации на территории Украины» и фактическое использование вооруженных сил РФ для «обеспечения» порядка при проведении референдума в Крыму, что публично подтвердил Президент РФ.

Доводы о том, что такие действия со стороны России были необходимы для обеспечения безопасности граждан Российской Федерации, наших соотечественников и личного состава воинского контингента Вооруженных Сил Российской Федерации, возможны в моральной или политической сфере, но в сфере международного публичного права признаются крайне редко. Для признания мировым сообществом таких доводов состоятельными необходимо доказать соблюдение трех условий, что Россия имеет возможность сделать, иначе минимально возможная классификация таких действий – угроза силой.

Что это за условия?

Во-первых, должны быть реальные и веские факты, которые доказывают, что жизнь граждан государства подвергается опасности на территории другого государства.

Во-вторых, должны быть реальные и веские факты, которые доказывают, что другое государство не хочет или не может обеспечить достаточную защиту граждан чужого государства.

В-третьих, должны быть реальные и веские факты, которые доказывают, что все менее радикальные способы обеспечения безопасности были осуществлены, но не дали результатов, или не могут быть по важным причинам осуществлены.

Представляется, что доказать России, что были соблюдены все условия, будет непросто.

Референдум в Крыму пока не был признан мировым сообществом в соответствии с Резолюцией, принятой Генеральной Ассамблеей 27 марта 2014 года, № 68/262 «Территориальная целостность Украины». Одной из причин отказа в признании была названа незаконность референдума.

«Козырем»России до сих пор остается ссылка на заключение Международного Суда в отношении Косово. Однако если копнуть поглубже, то есть и оговорки.

Во-первых, консультативное заключение Международного Суда в отношении Косово не является обязательным к исполнению документом.

Во-вторых, Европейский Совет на 2851 встрече в 2008 году писал, что Косово представляет собой уникальный случай, который не ставит под сомнение принципы суверенитета и территориальной целостности. Примерно то же самое содержится и в письме 2007 года Генерального Секретаря ООН Председателю Совета Безопасности о всеобъемлющих предложениях об урегулировании статуса Косово. Российская позиция иная – случай с Косово называется прецедентом. Такая позиция возможна и находит свое подтверждение в консультативном заключении Международного Суда.

В-третьих, Международный Суд назвал условия допустимости одностороннего провозглашения независимости, а именно того, что провозглашение декларации не должно сопровождаться серьезным нарушением норм общего международного права.

В-четвертых, это морально-дипломатическая сторона вопроса. В письменном заявлении, которое было представлено Россией в Международный суд ООН при рассмотрении вопроса по Косово, было сказано, что Косово не имеет право отделяться и до сих пор Россия не признала Косово. Эти факты не помешали России ссылаться на заключение Международного Суда. В такой ситуации есть определенное противоречие между «интересами» и должным.

В итоге получается, что присоединение Крыма может соответствовать международному публичному праву при доказанности соблюдения всех вышеперечисленных условий. Однако пока не доказано иное, по международному публичному праву формальноКрым считается территорией Украины.

В случае если не получится легализовать с точки зрения международного публичного права присоединение Крыма России, можно попробовать через Совет Безопасности ООН инициировать еще один референдум в Крыму с допуском иностранных наблюдателей и максимальной прозрачностью процесса. С одной стороны, представляется, что эту инициативу не поддержат европейские страны, ибо не хотят потерять свой основной аргумент в споре с Россией. С другой стороны, такая инициатива ставит вопрос о ревизии акта о присоединении Крыма, что для России политически недопустимо.

Однако юридический анализ есть только часть картины, его необходимо дополнить иными уровнями, один из которых – фактический. Никто не будет спорить, что Россия контролирует Крым и распространила на него действие своей правовой системы. Объективно бесспорно, что референдум в Крыму в принципе адекватно выразил волю населения. Воля народа Крыма, его стремление к исторической справедливости должны быть поддержаны вне зависимости от чьих-либо «интересов», как и исторически справедливое самоопределение любого народа. Да, не в российских интересах признавать Косово, да, не в интересах американцев признавать присоединение Крыма, однако это необходимо сделать.

В то же время, российская позиция по конфликту на Украине не является последовательной и ценностной, что подрывает аргументацию по Крыму. Чем референдумы в ДНР и ЛНР отличаются от крымского референдума? Почему, когда происходит реальное истребление мирных людей, Россия заявляет о «неделимости» Украины?

В ситуации, когда по факту Россия является стороной конфликта, такие «метания» ценностно выхолащивают любые действия. У людей нет уверенности в том, что завтра их не предадут, что в конфликтной ситуации приводит к поражению.

Основные выводы:

1.  Категоричные утверждения, что Крым – оккупированная территория, содержащиеся в памятке для российских туристов, которая была подготовлена ОЗПП, не оправдываются ссылками на международное право. А попытка разделить право и политику приводит лишь к искаженному представлению об объекте познания.

2.  De facto Крым принадлежит России и есть возможность признать такое положение соответствующим международному публичному праву, если на это хватит скорее даже политической воли, нежели правовых аргументов.

3.  Для того чтобы выйти из конфликта не проигравшей, России необходимо привнести в свои действия последовательность и, главное, ценностность.

4.  Состав статьи 280.1 УК РФ необходимо уточнить, чтобы не было ситуаций, когда людей привлекают к уголовной ответственности за выражение своего мнения, за советы и рекомендации.

[1] То же самое содержится и в Итоговом документе Всемирного саммита 2005 года.