Как работает гражданское общество в Швейцарии?

В Швейцарии уже более 100 лет действует уникальная система принятия политических решений через референдум. Однако, чтобы успешно воспользоваться преимуществами прямой демократии, необходим высокий уровень развития гражданского общества, то чего не хватает Украине.

Несколько раз в год люди маленького горного кантона Гларус собираются на центральной площади тамошнего крупного города, чтобы обсудить и принять законы, голосуя при этом поднятием рук. Любой житель с правом голоса может высказать свое мнение и принять участие в дебатах. Этот уникальный реликт древней формы народного собрания (нем. Landsgemeinde), которые считают высшим органом власти в кантоне, сохранился здесь еще со средневековья. Сегодня такой музей прямой демократии под небом можно увидеть еще разве, что в местности Аппенцелль-Иннерроден, хотя когда-то в Швейцарии их всего было восемь. В современных условиях основная масса граждан использует избирательные урны, почту и все чаще интернет для голосования, а большинство кантонов имеют свои законодательные органы. Несмотря на критику оппонентов, называющих Landsgemeinde анахронизмом, историческая форма швейцарского народного собрания, по мнению многих обозревателей, выступает символом швейцарской демократии больше, чем билль о правах или право свободы.

Чемпионы по голосованию

Швейцарию иногда называют мировым лидером в применении инструментов прямой демократии: в среднем ее граждане участвуют в голосовании три-четыре раза ежегодно; одновременно на нее приходится более половины всех проведенных в мире референдумов. В отличие от многих европейских государств, где такие мероприятия иногда происходят только для решения каких-то очень важных и противоречивых (обычно международных) вопросов, в Швейцарской Конфедерации плебисцит является автономным и постоянно действующим механизмом как принятие новых решений внутри государства, так и утверждение или отклонение уже принятых. Прямая демократия в этом альпийском государстве, имеющем более чем столетнюю традицию, является неотъемлемой составляющей политической системы, эффективным средством контроля за властью, в конце концов, элементом гражданской идентичности и предметом гордости.
Широкое участие местных граждан в принятии политических решений обеспечивается на всех уровнях: федеральном, кантональном и муниципальном. В Швейцарии различают три вида референдумов: мандатный (обязательное), факультативный (необязательный) и по народной инициативе.

Обычно вокруг того или иного вопроса возникают разноформатные политические коалиции. По мнению научного сотрудника Института федерализма в Фрайбурге Николаса Шмитта, именно это делает невозможным разделение по классическим этническими, религиозными и политическими группами, существуют в государстве. Сторонники и противники определенной инициативы разграничиваются скорее по демографическим признакам: гендером, возрастом, социальной принадлежностью и т.п.

Вопросы, по которым голосуют швейцарцы на референдумах, касаются почти всего: скорости машин на дорогах, закупки новых самолетов для армии, статуса импортированного вина, охраны Альп, объема налогов, уменьшение количества атомных электростанций, использование золотовалютных резервов Национального банка, отмена банковской тайны, доли иностранцев среди населения, присоединение к ООН, вступления в Европейский Союз и т.д.. На кантонском и локальном уровнях проблемы имеют куда более приземленный характер: строительство новой школы, дороги или больницы, налогов на собак, финансирование нового музея, распределение бюджетных средств и т.п.. «Без голоса народа в Швейцарии ничего не решишь, - утверждает Эви Аллеманн, молодой швейцарский политик, которая в свои 25 лет стала депутатом нижней палаты парламента. - Это одна из причин, почему она была среди последних государств, которые предоставили избирательное право женщинам (в 1971-м), и не вступала в ООН до 2002 года. В остальных случаях такие решения принимал парламент или правительство. В Швейцарии нужно получить большинство голосов граждан, а поэтому необходимо достичь широкого согласия среди населения по тому или иному вопросу».

Эксперты отмечают увеличение референдумов в Швейцарии в течение последних нескольких десятилетий, что связано как с увеличением принятых парламентом законов, так и с поляризацией политической сцены, нежеланием партий идти на компромисс. Наиболее резонансные плебисцита последних лет касались как международных вопросов, так и острых внутриполитических проблем.
Референдумом прошлого века, по мнению научного сотрудника Института политических наук Бернского университета Томислава Милича, стало голосование за вступление Швейцарии в Европейское экономическое пространство в 1992 году, когда было зафиксировано рекордную явку избирателей - 78%. Тогда немецкие и итальянские части государства объединились против французской, проголосовав против евроинтеграции. С того времени кантоны пошли «двусторонним путем», приняв на своем уровне более десятка договоров с ЕС в двух пакетах, предварительно принятых на национальном референдуме 2000 года.

В 2009-2010 годах Швейцария оказалась в центре международного скандала в результате голосования на федеральном уровне за запрет строительства минаретов на мечетях. Последствия народного волеизъявления, которые подвергли сомнению достижения религиозного мира и политики мультикультурности в Швейцарии, вызвали острую реакцию со стороны исламских и некоторых европейских государств, религиозных организаций и ООН, а лидер Ливийской Джамахирии Муаммар Каддафи даже призвал к джихаду против Конфедерации. Однако сегодня, по мнению Марино Лебера, уполномоченного Министерства юстиции по обращениям к федеральному правительству, результаты «антиминаретного» референдума могут быть отменены из-за решения федерального суда в случае признания их нарушающими религиозные свободы и права человека. До сих пор дело по этому вопросу так и не прошло кантонские суды.

В марте прошлого года камнем преткновения для швейцарского политикума и общества стало волеизъявление о введении лимита (до 20% территории коммуны) на сооружение новых домиков для отдыха в горах. Его инициатором выступила экологический фонд Франца Вебера, по словам руководителя ее публичных кампаний Фабиана Дреер, руководствовалась как природоохранными мотивами, так и социально-экономическими, ведь мощное развитие соответствующего рынка привело к стремительному взлету цен на недвижимость, что имело негативные последствия для местного населения. Несмотря на мощное сопротивление со стороны как власти, так и бизнеса и туристического лобби, инициатива была принята незначительным большинством голосов и кантонов.

Однако чтобы принять соответствующий закон в парламенте и ввести эту норму в жизнь, по мнению Дреер, понадобится еще несколько лет.

Конечно, было бы преувеличением считать, что население может принимать решения по любому вопросу. Хотя швейцарцы являются одной из самых образованных наций в Европе и хорошо осведомлены при посредничестве медиа и правительства о проблемах, которые бывают вынесены на референдум, оценить реально результаты голосования порой довольно сложно (например в случае с минаретами). Однако эта система обеспечивает постоянный диалог между властью и обществом, а решения, принятые на плебисцитах, признаны обязательным для выполнения со стороны власти (единственным случаем, когда народный выбор не приняли во внимание, стало голосование против летнего времени в 1978 году: парламент решил тогда, что Швейцария просто не может жить под другим временем, чем остальная Европа).

Побочным следствием этой системы прямой демократии в Швейцарии является относительно невысокий по сравнению с другими государствами статус государственных деятелей. Их нередко увидишь на улицах, в магазинах, ресторанах или общественном транспорте. Политику здесь не считают специальностью, и все народные избранники должны, кроме публичной деятельности, 50% своего рабочего времени посвящать обычным профессиям.

Хотя, конечно, есть и другая сторона медали. К недостаткам прямой демократии эксперты часто относят так называемый эффект замедления: быстрые и радикальные реформы в этой модели обречены на длительную, многоэтапную процедуру принятия и утверждения народным голосованием, что часто приводит к затягиванию с изменениями и потерей эффекта от их проведения. Однако швейцарцы привыкли двигаться вперед медленными шагами без резких поворотов, и временем эта "черепашья" система позволяет не только опережать  соседей, у которых смена власти обычно сопровождается резким поворотом влево или вправо, но и сохранять политическую ситуацию достаточно стабильной.

Но, несмотря на некоторые очевидные недостатки, механизмы прямой демократии выступают едва ли не лучшим инструментом контроля за руководителями. Только, конечно, не в том случае, когда последние пытаются использовать плебисцит для протягивания предопределенных решений под видом народной инициативы (например, для роспуска парламента или внесения изменений в Основной Закон, что продолжат полномочия главы государства). По мнению Николаса Шмитта, одним из средств для избежания манипулирования во время референдумов может быть их частое проведение в период между выборами в представительные органы власти. Также необходим контроль на всех этапах, в частности во время подсчета голосов. Впрочем, очевидно одно: то, что так исправно, как часы, уже более 100 лет работает в Швейцарской Конфедерации, может не сработать в других государствах, особенно с не сложившейся окончательно демократией и недоразвитыми институтами гражданского общества, как в Украине. В последнем случае у власти постоянно будет возникать соблазн использовать «голос народа» для легитимизации нелегитимных решений.

Мандатный (обязательный) плебисцит касается принятия изменений в Конституцию федерации или ее территориально-административной единицы, предлагаемых парламентом или правительством, а также о вхождение Швейцарии в международные организации. Для его успеха нужна поддержка большинства как среди электората, так и среди кантонов. Например, в 1999 году 59% граждан и 13 кантонов (из 23) проголосовали на референдуме за внесение 155 частичных поправок в федеральный Основной Закон образца 1874-го, в результате чего последний был модернизирован и приспособлен к условиям нового времени. Всего с 1848 (времени образования Швейцарской Конфедерации) к 2013 году было проведено 215 референдумов этого типа, удачными среди которых оказались 160 (74,4%).

Предметом факультативного референдума в Швейцарии выступают принятые федеральным или кантональным парламентом законопроекты. Граждане имеют право вето на соответствующие законодательные изменения, для чего следует собрать 50 тыс. подписей (1% электората) в течение трех месяцев с даты принятия документа. Такие волеизъявления имеют силу прямого действия и не требуют утверждения парламентом. Почти в трети случаев гражданам удается отменить или на некоторое время заблокировать принятый парламентом закон (в частности, с 1971 года зафиксировано 31 успешную попытку). Этот тип плебисцита является своеобразным дамокловым мечом нависающий над швейцарской представительной демократией, ведь заставляет депутатов и правительство еще на этапе разработки законопроекта учитывать как мысли всех партий в парламенте, так и общества в целом, чтобы избежать неудачи на референдуме. Именно угроза проведения последнего (нем. Referendumsdrohung) заставляет политиков постоянно искать компромисс в законодательном процессе (консенсусная демократия) и следить за чувствительностью граждан к тем или иным вопросам. Однако, как свидетельствует статистика, около 93% всех законодательных изменений, принятых парламентом, не влекут факультативных референдумов.

Третьим инструментом прямой демократии в Швейцарии выступает народная инициатива, которая может касаться всего сущего под солнцем, однако не имеет права подвергать сомнению те обязательства, которые Берн взял на себя по международным соглашениям. Для инициирования референдума снизу необходимо собрать 100 тыс. подписей (2,5% электората) в течение 18 месяцев, а его успех должен быть обеспечен двойным большинством среди избирателей и кантонов. В основной своей массе популярные инициативы не доходят до этапа голосования и даже в случае вынесения вопроса на референдум успех имеет в среднем только одно из десяти предложений. Федеральный парламент обязан обсудить народную инициативу, рекомендовать или отклонить ее, предложив взамен собственные контрпредложения, однако воля народа в этом случае является определяющей. Даже тогда, когда инициатива потерпит неудачу, власть берет ее во внимание. Например, провальное голосование за отмену армии в 1989 году заставило федеральное правительство в середине 1990-х провести реформу швейцарских вооруженных сил.
Конечно, далеко не каждый в Швейцарии может собрать нужное количество подписей и провести успешную кампанию. В основном это под силу структурированным политическим партиям, неправительственным организациям, ассоциациям или профсоюзам (не каждый гражданин государства является членом какой-либо общественной организации) с их армиями волонтеров и финансовыми ресурсами.