Устранение коррупции в России на системном уровне

Проблема коррупции существует в России испокон веков и, пожалуй, полностью искоренить ее невозможно. Более менее успешные попытки связаны непосредственно с личностью конкретного руководителя страны, и ограничивались периодом его правления. Системного решения, не зависящего от того, какие персоналии находятся во власти, так ни разу в нашей истории и не было предложено.

По словам главы Национального антикоррупционного комитета Кирилла Кабанова, нынешний объем российского рынка коррупции составляет порядка 300 млрд долларов в год, причем большая часть этого рынка приходится на госзакупки, распределение бюджетных средств, управление фондами государственной, региональной и муниципальной собственности.

Данная картина хорошо известна в высших эшелонах государственной власти, и нельзя не признать, что в течение последнего десятилетия определенные усилия по противодействию коррупции на всех уровнях предпринимаются постоянно. Однако последние месяцы показали, что теперь Россия в вступила в новую эпоху, где антикоррупционные меры приобрела беспрецедентные для Российской Федерации масштабы.

Практически каждый будний день СМИ освещают очередной коррупционный или имущественный скандал. Мы видим отставки чиновников высшего ранга и массовую сдачу мандатов депутатами и сенаторами. Президент вносит законы, которые осложняют чиновникам жизнь и поражают в правах по отношению к остальным гражданам. Ряд ведущих российских компаний подписали Антикоррупционную хартию, что открывает новый этап в развитии национального предпринимательского сообщества. С чем же связаны столь заметные политические изменения?

По всей видимости,
власть сейчас оказалась на этапе осознания того, что победа над коррупцией — это ключ к выживанию, как ее самой, так и российского государства.

Однако создается ощущение, что все антикоррупционные меры инициируются в ручном режиме президентом и не носят системный характер. А возможно ли предложить решение по борьбе с казнокрадством, которое работало бы вне зависимости от того, какие персоналии занимают высшие государственные посты?

Экспертами Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования предложено решение такого рода. Оно основано на принятии нового закона, устанавливающего обязательного требования при назначении кандидатов на высшие государственные должности их согласие их на применение к таким лицам некоторых ограничительных мер. Общая схема почти такая же, как и в статье 21 Закона РФ "О государственной тайне", предписывающем частичное и временное ограничение прав лиц при осуществлении допуска к государственной тайне. Рассмотрим проект данного закона подробнее.

Криминологические исследования, посвященные изучению коррупционной пораженности различных категорий должностных лиц, демонстрируют, что наиболее уязвимыми с коррупционной точки зрения являются руководящие должности. Как можно решить данную проблему? Напрашивается введение специального антикоррупционного механизма, предполагающего информационную открытость деятельности должностных лиц государства и позволяющего противодействовать совершению коррупционных преступлений.

В качестве такого механизма может выступать так называемое "добровольное ограничение" некоторых конституционных прав указанных лиц. Представляется, что именно этот способ достижения цели противодействия коррупции является одним из наиболее целесообразных и эффективных.

Рассмотрим, существо данного ограничения конституционных прав. Оно подразумевает добровольное согласие должностного лица государства на проведение в отношении него ряда проверочных мероприятий независимыми специальными органами государственной власти по контролю за соблюдением антикоррупционного законодательства. Это означает, что должностное лицо будет подвергаться контролю над своими словами и действиями как на службе, так и в частной жизни (в служебном кабинете, в машине, при проведении деловых переговоров, личных встреч и т.п.).

Такое нововведение, своего рода декларация добровольного законопослушания, позволит более эффективно отслеживать деятельность должностных лиц, предотвращать коррупционные преступления, а, кроме того, выполнит нравственно-этическую функцию, направленную на оздоровление общества и государства. Нахождение под своего рода "колпаком" будет затруднять для должностных лиц совершение коррупционных преступлений, а также в силу психологического эффекта позволит повысить качество исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Исправительное воздействие, позволяющее избавиться от высокого уровня коррупции в органах государственной власти, будет возможно благодаря тому положительному примеру, который покажут нижестоящим должностным лицам вышестоящие руководители.

В перспективе, такое положительное влияние, наряду с другими факторами, сможет вызвать переосмысление национальных традиций как со стороны должностных лиц, так и граждан, когда принятие "барашка в бумажке" и "борзых щенков" будут восприниматься ими как неправильное и аморальное поведение.

Предотвращение коррупции возможно двумя основными способами — неотвратимостью наказания или же посредством материального стимулирования. Предлагаемый механизм, безусловно, относится к первому регулятору, воздействующему на поведение должностного лица. Однако результативность его реализации все же во многом зависит от того, будут ли приняты меры по повышению социального статуса должностных лиц государства, в том числе меры по установлению адекватного материального обеспечения.

Недостатком такого нововведения является возможность его использования коррумпированными должностными лицами против своих некоррумпированных коллег, в том числе с помощью провокации взятки и доносительства. С другой стороны, собранные при помощи механизма "добровольного ограничения" сведения будут служить доказательством честности провоцируемого публичного лица.

Кроме того, в настоящее время попытки избавления от добросовестных сотрудников и так имеют место в органах государственной власти РФ, поэтому введение данного механизма, напротив, не позволит осуществлять провокационные действия, такие возможности будут резко сужены.

В российском законодательстве уже имеется сходное регулирование, которое может в определенной степени служить аналогом новеллы о "добровольном ограничении". В этом качестве выступают положения Закона РФ от 21 июля 1993 г. No 5485-I "О государственной тайне". Согласно ст. 21 данного Закона, обязательным условием допуска граждан и должностных лиц к государственной тайне является проведение по отношению к ним проверочных мероприятий. В связи с этим от указанных лиц необходимо получение согласия на частичные, временные ограничения прав в ходе таких проверок, включая право на неприкосновенность частной жизни. Указанные мероприятия ограничены во времени: они осуществляются только при допуске к государственной тайне. После оформления доступа к ней их проведение не разрешается. Осуществление проверочных мероприятий находится в компетенции органов Федеральной службы безопасности.

На кого распространяется ограничение прав?

Высокий уровень преступлений коррупционного характера наблюдается среди государственных должностных лиц (имеются в виду лица, замещающие государственные должности РФ), а также среди государственных служащих руководящих категорий.

Необходимо отметить, что среди лиц, замещающих государственные должности РФ, коррупция распространена не меньше, чем среди государственных служащих. Однако применение к ним установленных для государственных служащих ограничений прав не предусмотрено. Сводный перечень государственных должностей закреплен Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. №32 "О государственных должностях Российской Федерации". К ним относятся: Президент РФ, Председатель Правительства РФ и его заместители, Генеральный прокурор РФ, федеральные министры, члены комитетов (комиссий) Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, председатели и судьи Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, судьи федеральных судов и некоторые другие.

При этом такие обладающие повышенной потенциальной коррупциогенностью государственные должности, как должности членов комитетов (комиссий) Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ (т.е. должности депутатов и членов Совета Федерации ФС РФ), а также должности федеральных судей, предполагают льготный уголовно-процессуальный статус — особый (усложненный) порядок привлечения к уголовной ответственности.

В целях обеспечения исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ, введены должности государственной гражданской службы РФ, подразделяющиеся на категории. Высшей категорией государственных служащих является должность категории "руководитель". Перечни должностей федеральной государственной гражданской службы утверждаются Президентом РФ.

Реализация "добровольного ограничения" предполагает установление обязательного требования при назначении кандидатов на должности категории "руководители" государственной гражданской службы РФ в виде условия в служебном контракте о согласии на применение к таким лицам некоторых ограничительных мер. Данное условие должно рассматриваться в качестве необходимого для занятия должности.

Федеральным законом о виде государственной службы могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы.

Таким законом в данном случае является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. No79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В качестве ключевого изменения, подлежащего внесению в данный Закон, выступает
условие о добровольном согласии гражданина, поступающего на государственную службу (на должность категории "руководитель") на ограничение некоторых конституционных прав.

Данную норму необходимо закрепить в качестве условия служебного контракта, которое подлежит обязательному включению в него.

Полномочия по контролю такого рода за лицами, занимающими государственные должности РФ, должности государственных служащих представляется целесообразным возложить на органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации, в связи с тем, что у них имеется опыт проведения подобных мероприятий. Кроме того, борьба с преступностью находится в сфере компетенции этих органов. При этом они уполномочены осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию коррупции. Они обязаны разрабатывать и осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с коррупцией. Закон также предусматривает, что на данные органы могут быть возложены и другие задачи в сфере борьбы с преступностью.

Представляется, что предлагаемые изменения в законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" являются наиболее эффективной из предлагаемых в настоящее время мер по устранению казнокрадства в высших властных эшелонах. Прежде всего, по причине того, что направлены эти изменения на ту категорию государственных служащих, которые находятся в зоне максимального коррупционного риска. С учетом того, что в последнее время коррупция стала одной из наиболее интересующих власть проблемных групп, хочется верить, что меры, аналогичные предлагаемым в данной статье, будут приняты уже в ближайшие годы.