Долги регионов превысили их доходы

Эксперты объяснили, кто виноват в нарастании задолженностей субъектов и что с этим делать.

Более того, нарастающие долги ставят под вопрос выполнение указов президента по увеличению зарплат бюджетникам. Ведь это повышение должно в основном обеспечиваться за счет казны регионов. Поэтому Минфину вместе с призывами повысить финансовую дисциплину и эффективность региональных расходов придется в любом случае находить способы облегчить долговое бремя регионов.

Согласно рассчитанному «РИА-Рейтинг» с использованием данных Минфина рейтингу регионов по уровню долговой нагрузки, на 1 января 2013 года соотношение совокупного долга регионов к объему их собственных доходов (без учета безвозмездной федеральной помощи) за 2011 год составило 26,1%. В абсолютных цифрах он составил 1,355 трлн руб., увеличившись за 2012 год на 15,6%. В 2011 году рост долга был скромнее — 7%.

Самое низкое соотношение регионального долга и собственных доходов в Ненецком АО — 0%, самое высокое — в Мордовии: 179%. В группе аутсайдеров — Республика Северная Осетия — Алания (108%), Вологодская область (92%), Рязанская область — 91%. Выше в рейтинге стоят еще десять регионов с объемом долга более 70% от их доходов. Регионов с долгами объемом от 50 до 70% их доходов — 19. Высокий уровень долга у регионов мог накапливаться годами. Минфин неоднократно обвинял некоторые регионы в безответственной финансовой политике. Регионы же указывают на свою специфику. Так, бывший глава Мордовии, а ныне глава Самарской области Николай Меркушкин огромный размер долга объясняет необходимостью развивать сельское хозяйство при отсутствии дотаций. По его словам, объем производства сельхозпродукции в республике вырос за последние годы в восемь раз.

Низкий уровень долговой нагрузки — меньше 10% от объема собственных доходов — имеют всего 11 регионов. В их число входят все основные нефтегазовые регионы страны: Тюменская область, ЯНАО, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Ненецкий АО, Сахалинская область. Как считают эксперты «РИА-Рейтинг», это в целом вполне объяснимо — мощные доходные базы бюджетов этих субъектов РФ позволяют не только обеспечивать собственные потребности, но и существенным образом питать бюджет страны.

Динамика долга в отдельных регионах в 2012 году существенно различалась. Как показал анализ, 63 субъекта нарастили его объем, 19 — снизили. Более чем в два раза долг вырос у семи регионов. Среди них лидер — Республика Ингушетия с ростом более чем в 15 раз, в основном за счет увеличения объема госгарантий. Лидерами по снижению госдолга в 2012 году являются Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Иркутская область и Пермский край. В 2012 году они снизили свои долги соответственно на 60,4, 42,3 и 40,1%. Еще у трех субъектов РФ долг снизился более чем на 30%.

Эксперты «РИА-Рейтинг» прогнозируют, что в 2013 году объем совокупного долга регионов может подрасти с 26 до 28–29% от их доходов. Причина — увеличение с 2013 года социальных обязательств регионов (указы президента по повышению зарплат и т.д.) при отсутствии возможностей наращивания налоговых поступлений.

В связи с возросшими социальными обязательствами регионов правительство отказалось от планов уже с 2014 года перестать предоставлять им бюджетные кредиты. Поэтому в 2013 году структура долгового портфеля регионов вряд ли существенно изменится в сторону роста доли ценных бумаг и коммерческих кредитов, как ранее полагали эксперты. Основным источником финансирования по-прежнему будет федеральный бюджет. Но дальше по мере сокращения бюджетных кредитов все большую роль будут приобретать ценные бумаги. Однако, как отмечает директор «РИА-Рейтинг» Валерий Третьяков, для многих регионов использование долговых бумаг может не решить проблему — ставки размещения могут быть достаточно высокими в силу большого объема долга при слабых бюджетных и экономических показателях. Он также указывает, что высокий уровень долга сам по себе не является однозначным свидетельством предбанкротного состояния региона. Ключевую роль играет не только абсолютное значение долга, но и его временная структура, а также соотношение текущих выплат и возможностей бюджета. По данным Минфина, российские регионы в 2013 году должны будут погасить перед федеральным бюджетом около трети общего объема своего долга, или 420,6 млрд руб., что составляет 8% от уровня объема доходов без учета безвозмездных поступлений в 2012 году.

Долг регион не красит Эксперты объяснили, кто виноват в нарастании региональных долгов и что с этим делать

Долг российских регионов за прошлый год вырос на 16% и достиг 1,36 трлн руб., причем в этом году темпы его роста снижаться не будут, говорится в исследовании, подготовленном экспертами «РИА-Рейтинг». Некоторые регионы наращивали свою задолженность особенно активно, в результате она выросла в разы и превысила их собственные доходы в несколько раз. Лидерами по наращиванию долгов стали Ингушетия (рост почти в 16 раз) и Тува (в 3,4 раза).

Опрошенные нами специалисты расходятся в оценке того, насколько серьезна долговая проблема регионов и как долго губернаторы смогут полагаться на федеральный центр, готовый протянуть руку помощи должнику.

Депардье Мордовии не помощник

Согласно рейтингу регионов, подготовленному «РИА-Рейтинг», самая высокая долговая нагрузка у Мордовии — в этой республике долг почти в два раза выше доходов ее бюджета. За ней, хотя и с отрывом, следуют Северная Осетия, Вологодская и Рязанская области, долги которых практически равны их доходам. В целом по России у 14 регионов объем долгов превышает 70% доходов их бюджета.

Ситуация у этих регионов непростая: с одной стороны, Минфин заставляет (согласно Бюджетному кодексу) «злостных» должников подписывать соглашения о финансовой дисциплине и планомерно снижать долг, а с другой — источников, чтобы добыть средства и самостоятельно выполнить все обязательства, у них тоже нет.

Единственным исключением могла бы стать Мордовия, которой удалось прописать в Саранске миллионера Депардье. Но знатоки налогового права разочаровали: прежде чем снимать 13% российского налога с его многомиллионных доходов, надо заставить актера жить в России 183 дня в году или принять его на работу в мордовский театр.

«Конечно, в случае съемок актера в российском фильме или при поступлении на службу, например, в Государственный русский драматический театр Мордовии налоги с его гонораров поступят в бюджет этого субъекта РФ», — отмечает адвокат, руководитель практики налогового и таможенного права юридической фирмы «ЮСТ» Максим Ровинский.

К сожалению, пока Депардье таких желаний не высказывал. Да и вряд ли его потенциальный заработок на мордовской сцене приблизился бы к гонорарам этого актера в Европе и Голливуде. А вот их-то Мордовии не видать. «Ни российское гражданство, ни факт регистрации в Саранске не делают г-на Депардье резидентом России, то есть не обязывают его уплачивать налог со всех его доходов, полученных по всему миру, именно в Мордовии», — поясняет Ровинский.

Большие долги — низкие зарплаты

Мнения экспертов об опасностях, связанных с долговой проблемой регионов, разделились. Например, заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института экономической политики им. Егора Гайдара Владимир Назаров считает, что ничего страшного пока не происходит и вряд ли произойдет. «Только в случае кризиса у регионов могут быть некоторые проблемы, но тогда они будут у всей страны, и связаны они будут не только с долгами регионов. А 1,3 трлн руб. в абсолютном значении не такая большая величина», — говорит он.

Назаров напоминает, что региональный долг распределен по России неравномерно. Так, самый большой долг у Москвы — 188,3 млрд руб., за ней следуют Московская область и Татарстан. А эти регионы, по мнению эксперта, достаточно богаты, чтобы справиться со своими долгами.

С другой стороны, тенденция к постоянному росту долга вызывает опасения. «Пока ситуация некритична, но здесь важна не абсолютная цифра, а динамика. И эта динамика неприятная, особенно если сопоставить ее с тем, что происходит в экономике», — говорит глава департамента ФБК Игорь Николаев. Темпы роста замедляются, инвестиции ниже прогнозных, а инфляция, наоборот, выше. «Ситуация в экономике ухудшается, долги увеличиваются, одновременно мы должны помнить, что неснижаемого характера бюджетные обязательства, прежде всего социальные, были подняты на высокий уровень», — отмечает он.

По его прогнозу, регионы, стоящие на краю долговой ямы, могут балансировать еще год-другой. А вот в перспективе трех лет долговые проблемы ощутят на себе уже и жители субъектов-должников. «Сначала будут снижаться темпы индексации социальных обязательств, а потом и вовсе решат их заморозить. Перспектива именно такая, это дело не этого года, но в течение трех лет уже проявится», — считает эксперт.

Еще более пессимистично настроена замруководителя фракции «Справедливая Россия», первый зампред комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксана Дмитриева. «Ситуация в регионах с долгами уже давно критична Задолженность связана с объективным недофинансированием субъектов. У нас по первичным доходам субъекты РФ получают 35% от плана, в 2013 году сокращается финансовая помощь регионам, а задачи повышаются», — отмечает она.

Дмитриева считает, что если регионы в полном объеме будут выполнять все свои социальные обязательства, то им придется это делать за счет сокращения других расходов — будут сокращаться инвестпрограммы и расходы на ЖКХ.

В числе пессимистов оказалась и Счетная палата. Ведомство уже который год предупреждает регионы, что нельзя бесконечно наращивать долги. Глава Счетной палаты Сергей Степашин в феврале сказал, что более половины российских регионов могут оказаться не в состоянии рассчитаться за долги перед федеральным бюджетом. А тогда ставится под сомнение, смогут ли регионы выполнить майские поручения президента — повысить зарплаты учителям и врачам, создать миллионы модернизированных рабочих мест, увеличить долю наукоемкой продукции.

Спасение утопающих делом рук самих утопающих не станет

Бюджетная игла

Давно стало расхожим выражение, что российский бюджет сидит на нефтяной игле, регионы же давно подсели на иглу бюджетную: большая часть долгов регионов — это бюджетные кредиты, которые они берут у федерального центра.

Возможность получать федеральные средства под небольшой процент появилась у регионов после кризиса-2008, когда на покрытие дефицитов из федерального центра в 2010 году щедрой антикризисной рукой были выделены бюджетные кредиты сроком на три года. Подразумевалось, что к 2013 году в регионах ситуация поправится настолько, что они долги смогут вернуть. Однако надеждам сбыться не удалось, как и не удалось отказаться от системы выдачи кредитов.

Алексей Кудрин, занимавший на тот момент пост министра финансов РФ, в начале июля 2011 года сообщал, что бюджетные кредиты с 2012 года будут предоставляться регионам только в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций. Кудрин министром быть перестал, а кредиты остались, и сейчас регионы вовсю просят о пролонгации и реструктуризации.

Что у них вполне успешно получается. Крик о помощи «старшим братом» был услышан — уже в 2012 году Минфин реструктурировал бюджетные кредиты для 36 регионов на 123 млрд рублей.

«Регионы все больше подсаживаются на бюджетную иглу. Причем допинг им нужен, чтобы выполнять те самые социальные обязательства. А бюджет небезграничен, его перспективы прямо связаны с тем, что происходит в экономике», — замечает Николаев.

Руководитель компании экспертного консультирования «Неокон» Михаил Хазин предостерегает, что с каждым годом долг будет становиться все более тяжкой обузой, и обвиняет в этом Минфин. «Политика Минфина привела к тому, что регионы увеличили свои заимствования Я думаю, что не всегда федеральный центр будет их прикрывать, у него тоже может не хватить денег. Регионы должны развиваться самостоятельно, но современная политика Минфина не дает им это делать», — говорит он.

Большинство экспертов разводят руками, пытаясь ответить на вопрос, как вывести регионы из этого порочного долгового круга: приемлемых для всех быстрых путей решения нет. Из всех вариантов, перечисленных аналитиками, только два имеют более-менее реальные шансы на реализацию — изменения в налогах и закручивание гаек финансовой дисциплины.

Долг региона — проблема налогоплательщика

«Речь может идти о повышении налоговой нагрузки. Мы будем реформировать налог на имущество физических лиц, потом перейдем на налог на недвижимость, который в большинстве стран является основой местных финансов», — отмечает ведущий научный сотрудник Института развития ВШЭ Андрей Чернявский.

Замглавы Минэкономразвития Андрей Клепач ранее высказывал личное мнение о том, что регионам придется менять систему налогов, чтобы снизить дисбалансы в своей бюджетной системе. В частности, речь идет о ставках налога на имущество, земельного налога, планируемого налога на недвижимость. Кроме того, некоторое время назад активно обсуждался вариант введения для регионов налога с оборота на розничные продажи.

Правда, Владимир Назаров сомневается в эффективности повышения ставок уже существующих региональных налогов. «Я думаю, что это если и изменит ситуацию, то в очень незначительной степени. Кроме того, полномочия регионов в этой сфере невелики, тем более изменить что-то оперативно в системе налогообложения в рамках нынешних полномочий не удастся, а если и удастся, то негативный социальный эффект нивелирует этот небольшой приток финансов», — говорит эксперт.

Особой надежды на региональные налоги нет и потому, что их поступления в случае очередной волны кризиса сойдут на нет, как это уже происходило в 2008 году. «Состояние регионов-доноров в условиях кризиса будет ухудшаться еще быстрее, чем бедных регионов. Тот, кто на бюджетной подпитке, у кого налоговая база ввиду недоразвитости экономического потенциала небольшая, так и будет получать свой пай из бюджета. Несколько парадоксально, но сильные регионы больнее и острее почувствуют проблемы», — уверен Николаев.

Дмитриева видит источники не в изменении существующих ставок, а в перераспределении поступлений и расширении налоговой базы регионов. «Есть масса возможностей для перераспределения доходов, в частности введение прогрессивного подоходного налога или налога на роскошь, если его правильно введут. Сейчас же налоговую базу регионам фактически не расширяют, им предлагается отменять льготы и повышать ставки по тем налогам, которые у них есть, а это имущественный, земельный. Что повышает нагрузку прежде всего на малый бизнес», — говорит она.

Однако в Минфине полагают, что разговоры о перераспределении налогов чаще всего скрывают нежелание или неумение субъектов создавать условия для инвестиций. А там, где власти регионов этим реально занимаются, соотношение налоговых поступлений меняется именно в пользу субъектов РФ. «Это основной стимул для региона — если наращивать доходную базу, привлекать инвесторов, то большая часть (поступлений) придет в бюджет субъекта», — отметил глава министерства Антон Силуанов на заседании Госсовета в конце прошлого года. В качестве примера он привел Калужскую (распределение 70 на 30%), Тульскую (95 на 5%) и Ульяновскую (72 на 28%) области.

Наказать недисциплинированных

При этом Силуанов неоднократно призывал к ужесточению финансовой дисциплины. Так, в прошлом году Минфин заключил соглашения с пятью проблемными регионами России об ограничении уровня их долговых обязательств — в течение трех ближайших лет эти регионы будут долги сокращать, а не наращивать.

Другая мера, которую министр озвучил на заседании Госсовета, — решения о дополнительной финансовой помощи из федерального центра субъекту РФ должны приниматься только при условии, что рост региональной экономики достиг 5%.

«Чтобы был такой стимул. А то получается, что проще получить поручение (о дотации. — «МН») и абсолютно не заниматься экономикой, ростом производства», — сказал Силуанов. Раньше он высказывался еще более жестко: ставить вопрос о доверии губернаторам тех регионов, которые руководство довело до предбанкротного состояния.

«К сожалению, государство не допустит дефолта регионов, а надо. Пока мы выдаем бюджетные кредиты, потом их бесконечно пролонгируем, а иногда и прощаем, никакой финансовой дисциплины не будет», — уверен Назаров.

В общем, долги регионов растут из года в год, все понимают, что это плохо, но пока ни к одному «должнику», ни к его руководству жесткие меры так и не применили. А возможно, и никогда не применят. Ведь если даже случится новый кризис, государство вряд ли обанкротит попавшие в долговую ловушку регионы, скорее всего простит им долги и даст новые низкопроцентные кредиты.

Сергей Степашин, председатель Счетной палаты РФ (из доклада в Совете Федерации 6 марта 2013 года)

— Мы видим, что постоянное увеличение нагрузки на бюджеты субъектов федерации и муниципальные образования оборачивается и ростом заимствований. Мы все больше о внешних долгах последнее время говорим. Но очень большую озабоченность у Счетной палаты вызывает высокий уровень госдолга субъектов России, который на 1 января 2013 года составил 1,36 трлн руб., а сегодня еще и увеличился. Кстати, наибольший долг в абсолютном выражении имеют развитые регионы, как ни странно, имеющие мощный хозяйственный комплекс. Смотрите, Москва — долг 194 млрд руб., Московская область — 81 млрд руб., Татарстан — 85 млрд руб., Краснодарский край — 65 млрд руб., Нижегородская область — 35 млрд руб. Долг в этих регионах, конечно, не так опасен, так как они имеют значительную доходную базу, но в то же время его постоянный прирост вызывает у нас озабоченность. А вот в отдельных регионах госдолг почти равен объему налоговых и неналоговых доходов. В Костроме он составляет уже 97%, в Саратовской области — 91%, а в республиках Мордовия и Северная Осетия —Алания этот долг превысил этот объем на 182 и 117% соответственно (данные на февраль. — «МН») . Банкроты, по сути банкроты. Кстати, треть общего объема регионального долга приходится на банковские кредиты, что может отрицательно сказаться на устойчивости не только бюджетной, но и банковской системы России.

Александр Жуков, первый заместитель председателя Госдумы, — специально для «МН»

— Cуммарный по стране объем региональных долгов в 26% от их собственных доходов выглядит безопасно. У многих крупных регионов, которые являются донорами бюджетной системы, доля долгов к их доходам небольшая, учитывая их большие объемы ВРП, бюджета и т.д. Но есть много небольших регионов, у которых долг приближается к 100% собственных доходов бюджета. Это, конечно, говорит о том, что они находятся в не очень хорошей ситуации. Все регионы, у которых объем долга больше 50% собственных доходов, — это, как правило, регионы, которые большую часть своих бюджетов финансируют за счет трансфертов из федерального бюджета. Сами они вряд ли справятся с погашением своих долгов и так или иначе будут ставить вопрос о реструктуризации долгов, об их отсрочке. В общем, рассчитывать на федеральную помощь. И скорее всего речь пойдет о бюджетных кредитах. Вряд ли они будут свои ценные бумаги выпускать. Но надо отметить, что нагрузка на бюджеты регионов сейчас действительно высокая. Сейчас они должны повышать зарплату бюджетникам в соответствии с указами президента. Но у них собственной доходной базы не хватает. А объем трансфертов не увеличился или увеличился не в достаточной степени. Значит, дефицит бюджета им приходится покрывать опять за счет роста долга. Конечно, регионы должны оптимизировать свои бюджеты, повышать эффективность расходов. Но предстоящее увеличение зарплат бюджетникам требует очень больших расходов (по оценке Минфина, на исполнение указа президента по повышению зарплат регионы должны потратить в 2013 году 367 млрд руб., в 2014-м — 557, и в 2015-м — 789 млрд руб., хотя и доходы регионов, по мнению ведомства, вырастут: более чем с 1 трлн руб. в 2013 году до 1,9 трлн в 2014-м и до 3 трлн в 2015-м. — «МН»). Можно, конечно, полностью прекратить все инвестиционные проекты, но это тоже не вариант. У вас в рейтинге РИА Новости все проблемы правильно отражены.