Премьер - обязательно ли первый?

На модерации Отложенный Premier - значит «первый», или На «первый» - «второй» рассчитайсь!

Авторы А.Белковский и П.Лимарев


Считается, что реальная власть в России всегда была в руках одного-единственного человека. Мы полагаем вечность единоначалия в державе российской не более чем мифом. Куда точнее особенности национального управления отражает, на наш взгляд, гербовый орёл. Речь пойдёт не о том, что верховная и высшая исполнительная власти уравновешивали друг друга. Речь о том, что в отечественной истории веками трудно было различить - кто царствует, а кто правит. От царей Фёдоров до Петров-императоров Второе лицо не всегда было вторым по реальному положению дел. Если у руля государства волею судеб оказывался малолетний или слабоумный царь, то правил от его имени регент - фактически премьер-министр. А примеров такого замещения - хоть отбавляй. Царь Фёдор, сын Ивана Грозного и Анастасии Романовой, был не юн, но хром на голову, поэтому для управления царём и государством был создан совет регентов. В регенты вошёл и Борис Годунов - шурин убогого потомка великого царя. Вскоре он взял всю полноту власти в свои руки. В 1598 году Фёдор Иоаннович почил в бозе. Наследником престола становился юный Дмитрий Иоаннович, сын Иоанна IV от Марфы Нагой. Но Борис Годунов, чьей должностной обязанностью было возвести «маленького принца» на трон Всея Руси, счёл иначе. Кто виновен в гибели царевича - выяснить по сей день не удалось. Регент Годунов захватил кстати освободившийся престол и впервые правитель де-факто стал главой государства де-юре. С этого началось на Руси Смутное время. Годунова сменил первый в отечественной истории выборный царь Василий Шуйский и претендовавшие на трон Лжедмитрии. Cвои «правящие тени» были у каждого. Лжедмитрий №1 [1] был в прямой зависимости от магната Юрия Мнишека. Ему пришлось женился на дочери спонсора и совместно с ней короноваться 1 июня 1605 году шапкой Мономаха. Мнишек, ревностный католик, стал «серым кардиналом» Лжедмитрия Первого, но управлял Русью недолго. Очевидцы утверждают, что Лжедмитрий I послал к католической матери и Мнишека, и польского круля Сигизмунда. (Наивный poloneze выделил немалые средства на смену правящего в Московии дома и внутренней политики московитов). Самозванец на деньги польских и литовских налогоплательщиков начал ударными темпами внедрять на Руси светлое западноевропейское будущее. Его реформы были на редкость разумны и полезны, но - вечное «увы» реформатору! - наносили прямой ущерб боярству. Результат оказался столь же плачевен, сколь и предсказуем - бояре сгубили молодого прогрессивного самозванца. Лжедмитрию Второму история не дала обзавестись собственным вторым лицом. В качестве государственного лидера он унаследовал Марину Мнишек, бывшую жену Лжедмитрия Первого. Марина формально осталась русской царицей, а Лжедимитрию №2 удалось основательно закрепиться в пусть не в Москве, но в Тушине. Для этого овдовевшая Мнишек-Отрепьева признала в очередном самозванце случайно спасшегося мужа. В недолгое совместное правление (1608 год) паненка вила из «чудесно обретённого» муженька не токмо вервия, ащё канаты морские. Лжедмитрии Третий («Псковский вор)» и последующие лже-цари (набралось их чуть меньше десятка) ни на страну, ни на историю сколько-нибудь заметного влияния не оказали. Называть их «первыми лицами страны» невместно (хотя эти-то были явными марионетками и, следовательно, стоял за каждым свой кукольник). Взошедшие на престол в 1613 году Романовы за трёхсотлетнюю историю часто оказывались во власти премьеров, нередко становившихся «первыми» и в прямом смысле. Пример подал боярин Борис Морозов [2]. Вначале он был воспитателем царя Алексея Михайловича «Тишайшего». Быстро вырос до руководителя госаппарата. Морозов серьёзно озаботился старинной русской забавой - уклонением от уплаты податей и тягл. Собирать прямые налоги с главных собственников - бояр было невозможно. Горожане были малочисленны, а крестьяне не имели ничего, хоть отдалённо смахивавшего на наличную денежную массу. Казне принадлежало право поставок в страну соли. Это обстоятельство подсказало Борису Морозову новый способ наполнения бюджета - косвенное налогообложение. Дума «приговорила» налог на соль. Это было разумное действие, но Борис пересолил со ставкой налога. Сбор оказался более ста процентов. Народ (впервые за всю историю России единым фронтом выступили горожане, крестьяне и бояре) поспешил к первому лицу - узнавать, кто это такие штуки шутит. Царь самолично выдал для расправы некоторых приближённых, упросив, однако, не трогать «великого болярина» Морозова. Собственно говоря, помимо соляной тяготы, у народа была ещё масса вопросов к Морозову (например, чудовищная инфляция, порождённая введением медной копейки параллельно серебряной, государственная порча денег). Фактически под маской экономических требований таились и чаяния политические: ограничение роли премьера и передачи управления де-факто номинальному лидеру, то есть царю. Так и случилось. Государь отправил премьера в Кириллов монастырь. «Первым европейцем на русском престоле» именовали историки князя Василия Васильевича Голицына. Князь ходил в иноземном кафтане-«венгерке» и читал латинян. При богомольном государе Фёдоре Алексеевиче Голицын стал главой Совещания служилых людей. На этом посту Голицын затеял и фактически провёл, прикрываясь словом царским, реформу, заменившую в высших слоях власти приоритет родословия социальным лифтом государевой службы. Он извёл местничество [3]. По прошению возглавляемых Голицыным дворян «во всяких чинах быть без мест» Федор Алексеевич велел принести и сжечь разрядные книги. Их сожжение сопровождалось словами: «Да погибнет во огни оное богоненавистное, враждотворное, братоненавистное и любовь отгоняющее местничество и впредь да не воспомянется вовеки!» Голицын сделался вторым человеком в государстве. Со смертью царя Фёдора регентшей во царствие малолетних Ивана V и Петра I стала царевна Софья Алексеевна. Она пылко любила «князя Васеньку», назначила его канцлером (так именуют Голицына иноземные посланники) и фактическим правителем страны. Премьер стал заодно главнокомандующим, ведал внутренней политикой и внешними сношениями. Думу (тогдашний высший представительный орган) Василий превратил в простое собрание по одобрению своих решений, чему Софья не противилась. Правление Василия завершилось ссылкой после заточения Софьи. Матримониальную пару низложил один из двух номинальных глав Русского царства - Петр I «Великий». Именно один из двух. Великий реформатор, «Россию вздёрнувший на дыбы» царь (впоследствии император) Пётр имел при себе соправителя - родного брата Ивана. Соответствие верховной власти государственному гербу длилось 14 лет [4], то есть простиралось далеко за время юности Петра I. За взрослого Петра тоже правили. Вспомним коллизию «князь-кесаря» Ромодановского и «бомбардира Петра Алексеева», бившего «князь-кесарю» челом на Всешутейших и Всепьянейших соборах. Юридически Пётр признавал себя подчинённым Ромодановского (руководителя Приказа тайных дел - тогдашнего КГБ) не только в шутку. Отбывая с Великим посольством в Европу, он оставил «князь-кесаря» править царством, сделав его формальным первым лицом страны. Однако Пётр был суров и весьма строго спрашивал с замещавших его «князь-кесаря» и «князь-папы» по праву неформального, а не номинального лидера. Александр Данилович Меньшиков начал своё восхождение к руководству страной со смены Ромодановского на месте десницы государевой. Его деятельность на посту фактического руководителя государственного аппарата в правление Петра I порой приводила государя в гнев - больно ловок был Александр Данилович. Управитель незаурядный, привыкший мыслить государственными масштабами и зело разумный, но при этом и тать первостатейный, он был самым коррумпированным чиновником и ведущим казнокрадом начала XVIII века. Однако самым богатым человеком Российской империи Данилыч стал, лишь оказавшись де-факто первым лицом страны. Он почти 3 года безраздельно и самостоятельно правил Россией после возведения в 1725 году на престол Екатерины I, а затем, в мае 1727, провозглашения императором Петра II [5] . (Император был женихом дочери Меньшикова). Монархи лишь подписывали указы, сочинённые распорядительным Алексашкой - светлейшим князем и вторым генералиссимусом в истории нашей Родины. Финал властодержца был печален - чуть повзрослев, Пётр II отнял у «милого Данилыча» бразды правления и отправил ссыльным в Берёзов. На изломе времён Начало XIX столетия в России было отмечено созданием Государственного Совета России - по сути, кабинета министров европейского типа. Люди, председательствующие в этом кабинете, были деятелями незаурядными, но никакой конкуренции царствующим особам не составлявшими [6]. Так же сложилось начало ХХ века. Николай Второй «Кровавый», или «Святой» (кому что ближе) жонглировал премьерами, как мячиками. Витте, Горемыкин, Столыпин, Коковцов, опять Горемыкин, Штюрмер, Трепов, престарелый Голицын... Царь терпеть не мог возле себя личностей, затмевающих его. Но в делах управления «хозяин земли Русской» был образцовым размазнёй, и любой премьер выглядел на его фоне ясным солнышком. С этим, конечно, связана премьерская чехарда. Но была, на наш взгляд, и другая причина. Молва (возможно не без оснований) считала в период с 1905 по 1916 годы главным распорядителем государственных дел сибирского юродивого секстанта Григория Распутина [7]. А не всякий распорядитель истинной власти готов делиться ей пусть даже с ширмою! Нет единовластия начала Революционное времечко определило новый способ правления страной - коллегиальный. Поскольку 1917 год проходил под знаком открытого двоевластия (Советы и Временное правительство), настоящей власти не было ни у кого. Зато у победивших в ноябре 1917 года Советов лидеров было несколько - Троцкий, Зиновьев, Каменев. Претендовал на лидерство и срочно вернувшийся из Швейцарии Ульянов. Владимир Ульянов был менее других известен именно в Советах. Ради победы над соперниками Ульянову пришлось убедить элиту Советов не следовать слогану революции («Вся власть Советам»), а сформировать правительство партии большинства и передать этому правительству все полномочия управления. Ленинскую хитринку удалось осуществить. С 26 октября 1917 года впервые за всю российскую историю страной начал действительно править официальный премьер-министр - Председатель Совета народных комиссаров Владимир Ульянов (Ленин). При этом Ленин сохранял за собой статус лидера правящей партии РСДРП (б). Новый порядок властвования был определён ещё нечётко, и однозначно определить официальные первое и второе лицо РСФСР вряд ли возможно. С одной стороны, по Конституции РСФСР 1918 года республика получила высший орган управления - ВЦИК. Его председателями (формально главами государства) последовательно были Лев Каменев (1917 год), Яков Свердлов (1917 - 1919 годы) и Михаил Калинин (1919 - 1946 годы). Однако не один из них (по крайней мере открыто) не пытался руководить Ильичом как премьер-министром. Не меньшей, чем Ленин, неформальной властью располагал до 1921 года председатель Реввоенсовета республики Лев Троцкий. Он к тому же был в те годы «главным силовиком» РСФСР. «Трёхглавая структура» и обилие самодостаточных личностей в руководстве страной порождали неразбериху не только в верховной власти, но и во всём социальном организме той небольшой части линяющей империи, которая оставалась под эгидой большевиков [8]. Нет единовластию конца К 1922 году, задолго до смерти Ленина, многим представителям элиты РСФСР стало ясно, что реальные рычаги управления страной находятся в руках наркома по делам национальностей и председателя Рабоче-крестьянской инспекции Иосифа Джугашвили (Сталина). В партии этот угрюмый грузин занимал технический пост главы секретариата Центрального Комитета. Функционалом генсека в те поры считалось обеспечение комфортной жизни «большевистской гвардии». К чему приводит передача управления комфортом в умелые руки, великолепно описал в «Обыкновенном чуде» Евгений Шварц. Одной из ипостасей генсека стала работа министра-администратора. Другой оказалась кропотливая деятельность по созданию жёсткой вертикально структурированной бюрократической системы управления. Сталин создал систему сдержек и противовесов, использующую две взаимодействующие властные вертикали (партийную и общегосударственную), которые полностью смыкались лично в Сталине. Институционально эта конструкция была закреплена в двух постах Джугашвили - Председателя Совнаркома (позже Совмина) и Первого секретаря ЦК РКП (б) - ВКП (б). Главным (и это было закреплено законодательно, в Конституции 1936 года) стал пост партийного руководителя. Однако под конец жизни, в 1952-1953 годах Сталин не отказал себе в удовольствии стать «теневым» правителем. Он передал пост руководителя ЦК ВКП (б) молодому Георгию Маленкову. Благодаря этому при живом Сталине появился человек, о котором можно было сказать, что именно он - второе лицо государства [9]. По злой иронии Кобы, вторым лицом СССР стал формальный руководитель главной и единственной партии страны. Власть не прощает небрежности Вторая половина ХХ века - время чередования кратких периодов «коллегиального руководства» и эпох единоличного лидерства. Номинально Первый (позже Генеральный) секретарь ЦК КПСС мог занимать государственную должность, как Никита Хрущёв, или «сосредотачиваться на партийной работе», как долгое время поступал Леонид Брежнев. Всё равно лидером страны и полновластным хозяином «лагеря социализма» однозначно воспринимался руководитель партии. С позиции «буквы закона» в это же время главами СССР (точнее, персонификацией коллегиального главы) являлись Председатели Президиума Верховного Совета СССР. Поэтому формально Хрущёв был лидером страны во время правления Климента Ворошилова (1953 - 1960 гг) и Леонида Брежнева (1960 - 1964 гг). Впоследствии Леонид Ильич был руководителем общественной организации под названием КПСС, когда СССР в соответствие с законом возглавляли Анастас Микоян ( 1964 - 1965 гг) и Николай Подгорный (1965 - 1977 гг). Подобное самобытное устройство государства доставляло неудобства при международных правовых действиях. Конституция СССР 1977 года закрепила КПСС как единственную конституционную партию, но ради упрощения дипломатических процедур (и просто чтобы доставить удовольствие дорогому Леониду Ильичу) Верховный Совет повторно избрал его Председателем Президиума [10]. Так же поступали с совмещавшими посты Председателя Президиума и Генсека Юрием Андроповым (1983 - 1984) и Константином Черненко (1984 - 1985). Нарушена новая традиция оказалась наименее властолюбивым советским лидером Михаилом Горбачёвым. В 1985 - 1988 годах формальным руководителем страны, Председателем Президиума Верховного Совета СССР (а на деле вторым лицом) был «мистер нет» - Андрей Громыко. С его смертью и Горбачёв совместил ипостаси фактического и юридического глав государства. Примечательно, что после ухода с поста председателя Совета Министров Николая Косыгина (он был премьером с 1964 по 1980 годы) должность премьера перестала быть политической, а её обладатели Николай Тихонов и Николай Рыжков не имели серьёзного влияния на стратегическое развитие страны [11]. Новая Россия - старая схема 1991 год принёс нашей многострадальной стране новую схему государственного устройства и старую власть. Править вдвое сократившейся страной пришли представители среднего слоя номенклатуры КПСС во главе с бывшим первым секретарём Свердловского обкома КПСС и, затем, Московского горкома КПСС Борисом Ельциным. Вновь, как не раз бывало, кратковременно утвердилась коллегиальность, точнее, многополярность государственного управления [12]. Россия впервые стала парламентско-президентской республикой, а правящая роль одной партии была судом признана незаконной. Впервые была законодательно закреплён статус «второго лица», причём только для одной ветви власти - исполнительной, и введены (1991 год) выборные должности президента и вице-президента Российской Федерации. Одновременно Ельцин последовал советской традиции совмещения должностей и даже утрировал её (в 1991-1992 годах Ельцин совмещал посты президента РФ и главы правительства). Таким образом, начавшая формироваться либеральная управленческая схема исходно была оснащена механизмом трансформации в единоличную власть. В соответствии с политической традицией ХХ века, уже в 1993 году, после кровопролитных боёв в Москве и расстрела войсками здания первого парламента России, многополярная управленческая структура начала заменяться вертикалью управления. При этом была реставрирована и усилена привычная для новой истории России бюрократическая схема управления. Институт вице-президентства был ликвидирован, а верховная власть вновь однозначно персонифицировалась в лице исполняющего должность президента. Конституционное законодательство было пересмотрено в пользу жёсткой президентской республики. Пост премьер-министра стал самостоятельной управленческой должностью «второго порядка». Восприятие президента как главного должностного лица страны, а премьер-министра как временного менеджера было окончательно закреплено ельцинской манерой скрытных, лишённых гласных мотивов отставок и парадоксальных сохранений в должности неуспешных, но согласных. По количеству премьеров за время правления Ельцин уступает только Николаю Второму - при Николае Романове эту должность занимали восемь человек, а при Борисе Ельцине семь. Но Николай II правил на 9 лет дольше! Борис Николаевич Ельцин был человек неоднозначный, оттого, наверное, при нём в премьеры попадали и умные, и решительные, и даже порядочные. Правда, ни один из них не объединил в себе всех этих качеств, зато и не являлся фактором риска для удержания президентом единоличной верховной власти. Ельцинские премьеры, конечно же, были людьми значительными. Но отношение между первым и вторым лицом исполнительной власти в России (наверное, благодаря умело подобранным личностным характеристикам вторых) окончательно стало игрой в одни ворота. Последний ельцинский премьер смог взлететь, используя премьерскую должность как трамплин, лишь благодаря уходу седого волка со Скалы совета. За время восьмилетнего президентства Путина премьеров было, как и во времена сталинского руководства, трое. И каждый из них (также, как при правлении Джугашвили) был чрезвычайно озабочен, чтобы не показаться самостоятельной политической фигурой. Маловероятно, чтобы после победы Медведева на президентских выборах эта традиция, сформированная всей новейшей историей России, была нарушена. По крайней мере, в истории российского государственного управления немного примеров, когда первое лицо долго уживается с совершеннолетним и умственно полноценным соправителем. Какой будет стремянка в небо?

Итак, самое недалёкое будущее может коренным образом поменять устоявшийся порядок соотношения весов премьера и президента. Может оказаться, что должность президента окажется разнесённой со статусом национального лидера. Возможно, тогда новый президент начнёт свою игру, чтобы превратиться из первого лица де-юре в первое лицо де-факто. Как мы попытались показать, такое в истории Отечества бывало, и не раз. Возможно, новый премьер постарается использовать уже созданную конструкцию параллельной власти для легитимизации привычной ему позиции лидера. (Такими решениями богата советская эпоха). Параллельная конституционным структурам властная вертикаль в виде «Единой России» уже выстроена. Этой «лестницей в небеса» можно очень эффективно пользоваться. Тогда действительно возможно равноправное партнёрство: руководитель партии парламентского большинства с сильной харизмой и достаточно высоким государственным статусом будет «весить» примерно столько же, сколько не руководящий парламентом обладатель остальных властных полномочий. В принципе, неизбежно возникающая в таком разе система взаимных противовесов наиболее благоприятна для социального развития во всех его многообразных проявлениях. Другое дело, что равновесие системы устойчиво в яме и крайне зыбко на пике. Тогда останётся надеяться, что водка будет дорожать не так быстро, как остальные продукты.
[1] Первым Лжедмитрием принято считать Юрия Отрепьева, приближённого Михаила Романова, больше известного в отечественной истории, как «монах Гришка Отрепьев». [2] Морозов, Борис Иванович - сверстник царя Михаила Федоровича, был взят в 1615 году «на житьё» во дворец. В 1634 году возведён в бояре. Деверь царя Алексея Михайловича. Начальник (до 1648 года) важнейших приказов (Большой Казны, Стрелецкого Приказа и Новой Чети). Во время военных походов в высшем военном назначении - дворцовый воевода Правой руки. Умер в 1662 году. Крупнейший землевладелец своего времени (8 тысяч дворов, 80 тысяч десятин). Инициатор создания регулярных армии и военного флота, системы профессионального образования. [3] Местничество, по определению профессора С.А.Степанова - это «система феодальной иерархи, при которой положение человека зависело не от личных заслуг, а от "породы", то есть происхождения. Название местничества произошло от давнего обычая занимать место на пиру в соответствии со знатностью». [4] Иван V Алексеевич (27.08.1666-29.01.1696), русский царь в 1682 - 96. «Сын русского царя Алексея Михайловича Тишайшего и царицы Марии Ильиничны, урожденной Милославской. Был болезненным и малоспособным человеком. Хотя Иван назывался старшим царем (младшим царем считали Петра I), он никогда практически не занимался государственными делами. В 1682 - 89 за него Россией управляла царевна Софья, а в 1687-96 - Пётр», - указывает справочник «Хронос» (http://www.hrono.ru) [5] Петр II Алексеевич (12.10.1715 года - 19.01.1730 года). Внук Петра I и сын казнённого в 1718 году царевича Алексея Петровича. [6] Первым официальным премьер-министром история России числит графа Николая Петровича Румянцева - председателя Государственного Совета Российской империи в 1810 - 1812 годах. [7] Григо́рий Ефи́мович Распу́тин (Но́вый) (9 (21) января 1869 - 16 (29) декабря 1916) - крестьянин села Покровское Тобольской губернии. Приобрёл всемирную известность благодаря своей близости к семье последнего российского императора Николая II. В 1900-е среди определённых кругов петербургского общества имел репутацию «старца», прозорливца и целителя; по мнению некоторых современников, играл значительную роль в принятии кадровых и политических решений императора. В последние годы жизни стал самой одиозной фигурой, подрывающей авторитет царской семьи и монархии. («Викпедия») [8] Необходимо помнить, что в до 1922 года на территории нынешней России было до 20 правительств. [9] Председателем Президиума ЦИК (в западной терминологии господином президентом) с 1946 по 1953 годы был Николай Михайлович Шверник. ДАС (общежитие МГУ) расположен в Москве на ул.Шверника, но ничтожно мало студентов и выпускников Университета знают, кем был этот человек. [10] Про уход на пенсию Подгорного, освободившего место для Брежнева, ходила шутка: «Уволен за неБрежность». [11] Полную деполитизацию должности премьер-министра в конце ХХ века ярко иллюстрирует пребывание в этой должности Н.А.Тихонова (1980 - 1985 гг.). За это время сменились четыре Генеральных секретаря ЦК КПСС. 80-летний Тихонов покинул пост через несколько месяцев после прихода к власти М.Горбачёва, избрание которого на пост генсека он поддержал, чем заработал безбедную старость. Тихонов умер в 1997 году, во время второго президентства Б.Ельцина. Доживал на Успенском шоссе, в Петрово-Дальнем. Похоронен на Новодевичьем кладбище. [12] Было узаконено разделение властей. Главы судебной, законодательной и исполнительной ветвей власти образовали «плоскую» управленческую структуру.