Совбез, секретный указ и стратегическое планирование

Кто несет политическую ответственность: Конституция указывает на президента, а указ № 536 совсем в другую сторону 

На днях в руки попалась одна занудная околоправительственная бумажка. Ничего особо примечательного в ней не было. Кроме одного. В мотивировочной части, объясняющей необходимость принятия того, а не иного решения, среди прочего была отсылка к Указу президента со странным названием. «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации». Указ, судя по дате принятия, 12 мая 2009 года, был вполне свежий, медведевский. Я крайне заинтересовался. Названия я такого раньше не слышал, стало чисто по-человечески интересно: какие такие основы стратегического планирования утвердил в начале мая президент Дмитрий Медведев.

Поиск на президентском сайте ничего не дал. В этот день президент подписал несколько указов, но такого, вроде бы, не подписывал. На номер указа (536) программа тоже выдавала все, что угодно, но только не «Основы стратегического планирования». Запахло государственной тайной. Тем более, что указом с соседним номером (537) была утверждена «Стратегия национальной безопасности до 2020 года». Основы планирования, на которых покоилась эта доктрина, видимо, были секретными.

О секретных указах я, как и все, конечно, слышал. Правда, полагал, что обычно такими указами дают государственные награды сотрудникам спецслужб, а не утверждают основы стратегического планирования в стране. Но, наверно, «Основы» столь важная и принципиальная вещь, что ее стоит скрывать и от врага, и от собственных граждан.

Каково же было мое удивление, когда, немножко погуглив и пояндексив, я нашел искомый секретный указ на сайте… московской управы района «Северное Измайлово». Он не секретный, а ДСП, то есть с грифом «для служебного пользования». Но находится, пока находится, в абсолютно свободном и никем не ограниченном доступе. На сайте московской управы.

Содержание указа кажется мне столь любопытным, что я не могу побороть искушения его обсудить. В качестве самооправдания приведу три причины. Во-первых, факт его существования не такая уж тайна. Вот здесь, здесь, и вот здесь о нем вполне открыто говорится. Во-вторых, сам текст я получил не путем взлома какого-нибудь важного государственного сервера, а абсолютно прилично и законно. Просто забив его название в один из наиболее популярных поисковиков. В-третьих, в указе написаны вещи, которые, как мне кажется, представляют определенную важность не только для чиновников, имеющих полное право его читать, но и для всех граждан.

Как вы думаете, кто в России осуществляет координацию работы всех уровней власти по стратегическому планированию в области внутренней и внешней политики? Президент и его администрация? Государственная Дума? А вот и нет. Совет Безопасности. «В соответствии со своими функциями и полномочиями». По крайней мере, так написано в Указе № 536. А еще там написано, что «общее руководство стратегическим планированием осуществляет Президент Российской Федерации в рамках работы Совета Безопасности Российской Федерации». То есть не президент просто сам по себе. А президент в рамках работы Совбеза. В рамочках, так сказать.

Также Советом Безопасности осуществляется разнообразная поддержка стратегического планирования, организационная, например, или экспертно-аналитическая. И осуществляется она «во взаимодействии с Аппаратом Правительства Российской Федерации и заинтересованными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации». Именно в такой последовательности. То есть аппарат правительства к этой работе допущен весь целиком.

А из президентской администрации только «заинтересованные подразделения». Списка таких подразделений в указе нет.

А еще в указе выстраивается довольно строгая вертикаль «стратегического планирования». В нее включены полпреды президента в федеральных округах и губернаторы. Которые подчиняются в данном случае, очевидно, коллегиальным решениям Совбеза. В соответствии с указом, кстати, ежегодные доклады о своей работе по исполнению стратегических документов губернаторы представляют в правительство, а не в администрацию президента.

Вообще Совбез, по этому указу, уже почти полгода как является главным штабом всего стратегического в стране. Он, совместно с правительством и полпредами президента в федеральных округах разрабатывает систему критериев и показателей национальной безопасности, проводит обобщенную оценку уровня развития страны (!) и национальной безопасности, координирует стратегическое планирование. И делает в соответствии с указом еще много чего.

Наверно, нельзя однозначно интерпретировать этот указ как существенное ограничение конституционных полномочий президента. Но в России на уровне всей страны осталось только два института власти, избираемых гражданами прямым голосованием. Президент и Государственная Дума. Совбез, в котором сидят силовики, глава МИДа и премьер, не относится к выборным органам власти. Лично я не уверен, что этому, консультативному по замыслу его создателей, органу нужно отдавать такие полномочия. И нужно ли президенту сковывать себя «рамками» Совбеза, чтобы осуществлять «общее руководство стратегическим планированием».

Есть и другие неясности. Через три дня после подписания указа № 536, 15 мая, президент Медведев провел ставшее знаменитым совещание по модернизации экономики и создал соответствующую комиссию при себе. Это просто совпадение? Или передав часть своих полномочий Совбезу, он внутри большого «стратегического планирования» просто выгородил себе тот участок, заниматься которым счел нужным и важным лично? У меня нет ответа и на этот вопрос.

Во времена президентства Владимира Путина пост секретаря Совета Безопасности считался почетной и значимой пенсией. В функции секретаря, которым с 2004 по 2007 год был отставной министр иностранных дел Игорь Иванов, не входило много важных обязанностей. Но с переездом Путина в Белый дом секретарем Совбеза стал Николай Патрушев, который с 1999 года почти десять лет возглавлял ФСБ. И вот тут у Совбеза прибавилось и функций и полномочий. Случайно ли это? Я этого не знаю.

Наверно, можно сказать, что этот конкретный указ – не очень важная бумага. Что с помощью этого документа президент просто хотел дать возможность аппарату Совета Безопасности чувствовать себя на передовой всего важного и стратегического, происходящего в стране. Но тогда почему документ получил гриф ДСП и не находится в открытой базе данных президентских указов?

Мне понятно только одно. Тандемократия, о которой мы так много говорим, и будем говорить до мартовских выборов 2012 года, действительно странная штука. Полномочия разнообразных органов власти распределены в ней не так или не совсем так, как были распределены до переезда Дмитрия Медведева в Кремль. И вопросы о причинах перераспределения этих полномочий – вовсе не праздные. Нет ничего праздного в том, чтобы стремиться понять, кто, в конечном итоге, и какие именно решения в стране принимает. И кто будет нести политическую ответственность, если что-то, сделанное в соответствии с мудрым стратегическим замыслом, потом пойдет не так. Конституция указывает на президента. А указ № 536, например, совсем в другую сторону.