Зорькин ограничивает Страсбург

Председатель Конституционного суда публично заявил, что Россия может установить для себя некий «предел уступчивости», руководствуясь которым, она будет решать, какие из решений ЕСПЧ следует исполнять, а какие нет.

Напомним, 29 октября в интервью «Российской газете» с интригующим заголовком «Предел уступчивости» председатель КС РФ констатировал, что «Европейский суд впервые «в жесткой правовой форме» подверг сомнению решение Конституционного суда Российской Федерации». Правовая позиция Валерия Зорькина подверглась анатомическому препарированию экспертом «Особой буквы» Еленой Лукьяновой. Тогда казалось, что этим весь скандал и ограничится.

Однако на проходившем 18—20 ноября в Санкт-Петербурге XIII Международном форуме по конституционному правосудию выяснение отношений между Конституционным судом и ЕСПЧ о приоритете Европейской конвенции над российской Конституцией продолжилось. Поскольку в ходе этого обсуждения председатель высшего судебного органа конституционного контроля публично заявил о введении в одностороннем порядке дополнительных ограничений при выполнении Россией условий международного договора, мы вновь попросили нашего эксперта дать правовую оценку сложившейся ситуации.

В продолжение темы, поднятой Еленой Лукьяновой в материале «Видимо, Валерий Зорькин умеет читать Конституцию между строк».

Итак, на XIII Международном форуме по конституционному правосудию дискуссия о допустимости блокирования Конституционным судом решений Европейского суда по правам человека в случае разногласий их позиций разгорелась с новой силой. В обоснование своей позиции Валерий Зорькин вновь сослался на опыт Германии, когда шесть лет назад Федеральный конституционный суд ФРГ вынес решение по вопросу о родительских правах, в котором обозначил пределы авторитета Страсбурга в германской правовой системе. Но его давний оппонент Ангелика Нуссбергер, избранная судьей Европейского суда от Германии с 1 января 2011 года, возразила, что «Германия не только признает обязательность решений ЕСПЧ, но и исполняет их, несмотря на то что они порой вызывают недовольство в немецком обществе». Госпожа Нуссбергер апеллировала к очень короткой и однозначной статье 27 Венской конвенции «О праве международных договоров».

О чем, собственно, шла речь? Зорькин утверждал, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор России является составной частью ее правовой системы, но она не выше Конституции. Конституция в статье 15 устанавливает приоритет международного договора над положениями закона, но не над положениями Основного Закона. А поэтому Россия вполне может установить для себя некий «предел уступчивости», руководствуясь которым, она самостоятельно сможет решать, какие из решений ЕСПЧ следует исполнять, а какие нет. Такой внешне кажущийся простым вывод на самом деле является не вполне корректным и весьма сомнительно обоснованным.

Потому что Россия присоединилась к Европейской конвенции только тогда, когда ее собственная Конституция по объему и набору гарантий прав и свобод личности позволила выполнять ее условия. В результате мы явочным порядком без специального соглашения и каких-либо ограничений признали юрисдикцию Европейского суда по правам человека.

При ратификации была сделана всего одна оговорка, которая касалась порядка ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, и порядка ареста с содержанием на гауптвахте военнослужащих. Срок действия этой оговорки был изначально ограничен периодом, который потребуется для внесения изменений в законодательство Российской Федерации, устраняющих его несоответствие положениям Конвенции. За прошедшие годы никаких поправок в закон о ратификации внесено не было, за исключением ратификации Протокола №14.

В другом международном соглашении — в той самой 27-й статье Венской конвенции «О праве международных договоров», на которую ссылалась судья из Германии и которая специально во избежание каких бы то ни было недопониманий так и озаглавлена: «Внутреннее право и соблюдение договоров», — однозначно установлено, что участник «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». Эта Конвенция вступила в силу для СССР (и для России) 29 мая 1986 года вместе с заявлением о том, что СССР сохраняет за собой право принимать любые меры по охране своих интересов только «в случае несоблюдения другими государствами ее положений».

То есть прочитать эту статью как-либо иначе, чем это сделала госпожа Нуссбергер, вряд ли возможно, если руководствоваться при этом законами общепринятой в среде юристов формальной логики. Однако Валерию Зорькину это удалось. Оговорившись, что речь не идет «о защите чести мундира», он сумел сделать виртуозно-неожиданный жесткий вывод из той же 27-й статьи: «Комитет министров Совета Европы не может требовать от России исполнения решения ЕСПЧ, если оно противоречит решению Конституционного суда». При этом он объявил о готовности формализовать соответствующий механизм «путем толкования статьи 15 Конституции».

В памяти сразу всплыла успешная попытка прочтения судом слова «кандидатур» в единственном числе, после которой уже мало кто в России сомневался в специальных талантах нашего конституционного правосудия. Еще тогда в умы многих ученых проникла крамольная мысль о странном способе формирования его умозаключений, весьма удачно названных в особом мнении судьи Олейника «насилием над семантикой русской речи».

Большинство участников дискуссии, в том числе судья в отставке Тамара Морщакова и досрочно сложивший свои полномочия из-за конфликта с коллегами судья Анатолий Кононов, не поддержали председателя Конституционного суда. Они утверждали, что любая позиция Страсбурга по вопросам прав и свобод человека является безусловно обязательной. Тем не менее форум завершился публичным предупреждением Зорькина о том, что «Россия, если захочет, может выйти из-под юрисдикции Европейского суда». Одновременно было объявлено о введении «механизма защиты национального суверенитета», позволяющего российским властям не исполнять решения ЕСПЧ, отличающиеся от позиций Конституционного суда, и о том, что поводы для введения такого «защитного механизма» могут появиться в решениях суда, вынесенных как до, так и после рекомендаций ЕСПЧ по конкретному делу.

Заявление Зорькина вызвало у присутствующих серьезную обеспокоенность. Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде Георгий Матюшкин растерянно предположил, что вопрос о выходе России из Европейской конвенции поставлен председателем «в пылу полемики». «Задача ЕСПЧ не насолить государству, а выявить изъяны национальной правовой системы и помочь их исправить. Государства сами дали ему эти полномочия, но выражают неудовлетворение, что он ими пользуется. Мы десять лет добросовестно ссылались на постановления Конституционного суда, но, как в любой семье, наступил момент выяснения отношений»,— оценил ситуацию Ковлер. И основания для такой обеспокоенности действительно есть. Поэтому в опровержение основательности такого заявления следует привести еще несколько доводов.

Если профессора Зорькина смущает спорная природа международно-правовых норм, если ему недостаточно содержания международных договоренностей России для однозначных выводов о приоритетах, то можно обратиться к внутригосударственному праву. А именно — к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации», в котором международные договоры Российской Федерации признаются составной частью ее правовой системы (статья 5). В нем также установлено, что Конституционный суд разрешает дела о соответствии Конституции только тех международных договоров, которые еще не вступили в силу. И только не вступившие в силу международные договоры, признанные не соответствующими Основному Закону, не подлежат введению в действие и применению (статья 34). Все же остальные «подлежат добросовестному выполнению» в соответствии с их собственными условиями (статья 31).

Поэтому любые рассуждения на тему о том, что решения Страсбургского суда, исполнение которых является обязательным условием международного договора Российской Федерации, «прямым образом затрагивают национальный суверенитет и основополагающие конституционные принципы», в связи с чем «Россия вправе выработать защитный механизм от таких решений», не имеют под собой никаких правовых оснований. Вопреки утверждению Валерия Зорькина, проблема соотношения постановлений Конституционного суда и ЕСПЧ должна решаться не через призму Конституции России, а через призму международных обязательств страны. Тем более что в Законе приводится исчерпывающий перечень органов, которые могут представлять рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных договоров (статья 35). Ими являются субъекты Российской Федерации в лице соответствующих органов государственной власти, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Генеральная прокуратура, Центральный банк и Уполномоченный по правам человека. Заметьте: Конституционный суд в этом перечне отсутствует.

Тем более довод председателя Конституционного суда о том, что Конституция устанавливает приоритет международного договора над положениями закона, но не над положениями Конституции, неверен, а правовая конструкция, на которой он строится, крайне опасна. Хотя такой взгляд достаточно широко распространен среди специалистов по международному праву. Мне даже известен один очень авторитетный в этой области ученый, который задумал написать диссертацию о том, что Конституция не является законом. Боюсь только, что научная судьба такого исследования будет печальной.

Использование подобной конструкции за пределами отдельно взятого вопроса о юридической силе Европейской конвенции может привести к выводу, чреватому разрушением всей системы российского законодательства. Потому что отказ от признания за Конституцией признаков закона, от рассмотрения ее в качестве особой, но тем не менее всего лишь одной из разновидностей законов лишает законодательство смыслового системообразующего ядра и иерархической вершины. Отсюда однозначно следует, что приоритет Европейской конвенции по вопросам защиты прав человека и основных свобод был признан по отношению ко всему российскому законодательству, включая Конституцию. Любые попытки ограничения этого приоритета являются искусственными, недобросовестными и противоречащими международным обязательствам России.

Заявляя о пределах уступчивости Конституционного суда, Зорькин в своих аргументах противопоставил «уступчивость предельную» «уступчивости беспредельной». Первую он назвал способом защиты суверенитета, а вторую охарактеризовал как «абсолютно недопустимую и разрушительную». Но чем больше исходит от него подобных правовых построений, тем больше все это становится похоже на поток сознания, далекий от всякой логики и здравого смысла. Типа «сшит колпак не по-колпаковски». Думаю, что за долгие годы конституционно-правосудной деятельности он сам себя окончательно заговорил и запутался в собственной терминологии. Потому что предел нашей уступчивости в ограничении государственного суверенитета был изначально обозначен при подписании и ратификации международных соглашений. Именно тогда мы совершенно добровольно и осознанно взяли на себя обязательства, связывающие руки любителям произвола и беззакония. Специально. Во избежание. Воля государства в этих обязательствах предельно ясна, лаконична и не рассчитана на толкователей.

А вот любая иная уступчивость, допускающая отход от этой изначальной воли, и особенно уступчивость Конституционного суда, действительно является «абсолютно недопустимой и разрушительной». Тут с Зорькиным можно согласиться. Он прав, говоря, что «в нашей истории уже были такие прецеденты. И они наглядно показывают, что подобная беспредельная уступчивость, унижая страну и народ, не приводит ни к каким результатам. Она, напротив, прерывает позитивные тенденции сближения России с Западом, рождая в чьих-то головах неприемлемые и деструктивные ожидания».

Можно ли проигнорировать сложившуюся ситуацию, оставив ее только в качестве предмета для научной полемики и обсуждения в блогах? Вряд ли. Председатель высшего судебного органа конституционного контроля публично заявил о введении дополнительных ограничений при выполнении Россией условий международного договора. Это заявление противоречит внешнеполитическому курсу страны и наносит серьезный ущерб ее авторитету. Не пора ли нам в этой связи вспомнить о 33-й статье Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», которая при возникновении подобных обстоятельств предоставляет Министерству иностранных дел право вносить президенту предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора?