Союз неравных

Бюджетный кризис в Греции и ряде других европейских стран со всей остротой поставил вопрос о необходимости политической интеграции в рамках ЕС. Но политическая интеграция неизбежно приведет к нарастанию неравенства между европейскими государствами

Только за последний месяц в Греции прошли три общенациональные забастовки. В Афинах регулярными стали массовые манифестации и столкновения с полицией. Забастовками и демонстрациями греки ответили на инициативу правительства сократить госрасходы, включая зарплаты госслужащим, чтобы уменьшить рекордный дефицит бюджета.

К концу весны Греция должна рефинансировать значительную часть своего госдолга. Если сделать это не удастся, страна почти наверняка будет вынуждена объявить дефолт. Опасения по поводу греческого долга уже сделали его обслуживание слишком дорогим. Неудивительно, что премьер-министр Греции Георгиос Папандреу уже который месяц пытается получить конкретную помощь у своих партнеров по зоне евро, но ничего, кроме общих фраз, так и не добился.

Помимо Греции проблема госдолга и бюджетного дефицита все острее стоит в Португалии, Испании, Италии, Ирландии и даже в Британии. Накопившиеся проблемы — во многом следствие избранной модели развития Евросоюза, при реализации которой политическая интеграция отставала от экономической. Отсутствие жестких дисциплинирующих механизмов привело к политике безответственности в целом ряде стран, что поставило под вопрос будущее всего европейского проекта. При переходе на общую валюту механизм урегулирования проблем прописан не был, поскольку ставка была сделана на рациональное поведение всех участников проекта. Ожидалось, что все государства Евросоюза будут играть по единым правилам и с каждым годом становиться все более похожими друг на друга.

Но универсализма добиться не удалось. Европа сегодня все больше напоминает мозаику из неодинаково развитых и по-разному управляемых территорий. Чтобы удержать ситуацию под контролем, ведущим европейским странам, прежде всего Германии и Франции, а также центральным органам ЕС, придется более жестко вмешиваться в работу менее развитых и менее ответственных членов сообщества. На повестке дня превращение Евросоюза в империю.

Греческая трагедия

О том, что экономическая ситуация в Греции выходит из-под контроля и грозит проблемами, стали поговаривать еще прошлой осенью. Но о масштабе проблем стало известно лишь в октябре, когда на парламентских выборах в стране победили социалисты. Сформировав новый кабинет, они ужаснулись наследию предыдущего правительства, активно тратившего средства (включая проведение Олимпиады в Афинах в 2004 году и повышение зарплат бюджетников, выплаты которым увеличились за последние пять лет вдвое).

Благодаря членству в зоне евро и мировому экономическому буму правительство активно занимало на внешних рынках, чтобы платить пенсии и зарплаты. За годы правления прежнего кабинета доля госсектора в ВВП выросла с 44 до 52% ВВП. И целых 7% тратилось на бюрократию (в среднем по зоне евро — 3%).

Рост госрасходов на фоне постоянного сокращения доходов (из-за невысокой производительности труда, медленного экономического роста и массового уклонения от уплаты налогов) привел к тому, что в 2010 год новое правительство Греции вошло с дефицитом в 12,7% ВВП. Это более чем втрое превышает разрешенные в 1992 году Маастрихтскими критериями 3%. Госдолг Греции составляет 410 млрд долларов (124% ВВП), что в два раза превышает разрешенный европейскими правилами уровень (60%).

Истинное положение дел долго скрывалось сложной бухгалтерией греческого правительства, которое регулярно привлекало ведущие американские инвестбанки для помощи в разработке «креативного бухучета». Вступить в зону евро в 2001 году стране удалось лишь благодаря внесению поправок в экономическую статистику. И после того, как масштаб задолженности Греции стал ясен, стоимость обслуживания долга резко возросла. Уже в декабре 2009 года аналитики заговорили о возможности дефолта. Начал падать фондовый рынок, инвесторы массово побежали из страны.

Без надежды на девальвацию

Проблемы Греции, на которую приходится всего 2% ВВП еврозоны, стали сказываться на всей европейской экономике. Евро потерял в стоимости, упав до 10−месячного минимума, о возможном повторении греческого сценария стали говорить в отношении Португалии, Ирландии, Испании и даже Италии.
В начале февраля европейские лидеры собрались на экстренный саммит в Брюсселе, чтобы не допустить распространения эффекта домино на другие страны. Соглашения о помощи Греции удалось достичь благодаря усилиям канцлера Германии Ангелы Меркель и главы Европейского центрального банка Жан-Клода Трише. Но соглашение это было исключительно политическим. Никакой конкретики по результатам саммита сообщено не было. Европейские лидеры лишь пообещали «решительные и скоординированные действия», чтобы предотвратить дефолт Греции, которая в ответ дала обещание скорректировать госрасходы. «Это политический мессидж, который мы хотели бы направить рынкам», — заявил президент ЕС Херман ван Ромпей, отметивший, что официально за помощью в европейские органы Греция не обращалась.

Несмотря на неясность с поддержкой со стороны ЕС, Греции придется привести свои госфинансы в порядок. Так, правительство Папандреу под давлением Германии и Франции согласилось на снижение дефицита бюджета до 8,7% ВВП в нынешнем году и до 3% в 2012−м. Парламент Греции уже одобрил экстренные меры по сокращению бюджета на 6,5 млрд долларов. Госслужащим будет заморожена зарплата, в стране вырастут налоги и сборы (включая акциз на бензин). Власти собираются повысить пенсионный возраст.

«Проблема в том, что эти меры могут не дать серьезного результата. Снижение госрасходов повысит безработицу, греки сократят потребление, что уменьшит ВВП. В результате добиться серьезного снижения дефицита или госдолга по отношению к ВВП будет очень сложно. Повышение налогов ухудшит перспективы роста, что летально для экономики, которая последние десять лет теряла конкурентоспособность. В прежние годы конкурентоспособность можно было бы вернуть, а экспорт оживить за счет девальвации, но сегодня это невозможно из-за евро», — рассказала «Эксперту» Меган Грин, экономист исследовательского центра Economist Intelligence Unit. Греция не может воспользоваться девальвацией — за исключением сценария выхода из зоны евро, который сегодня никто не рассматривает.

Подобные меры придется принять и другим проблемным странам. Так, в начале марта Португалия объявила о планах сократить дефицит бюджета с 8,3 до 2,8% ВВП, резко уменьшив госрасходы и повысив налоги. «Рейтинговое агентство Moody’s предсказало экономике Португалии медленную смерть, если не будут приняты экстренные меры. Сегодня с проблемами столкнулись не только Греция или Португалия, но и целый ряд других европейских стран, которые очень скоро могут утратить доверие финансовых рынков», — сказал «Эксперту» Саймон Тилфорд, главный экономист лондонского Центра европейской реформы.

Заокеанский опыт

По мнению американского экономиста Дэвида Хейла, в преодолении кризиса Греции может пригодиться исторический опыт Ньюфаундленда, который пережил, пожалуй, самую радикальную реструктуризацию долгов в ХХ веке. Ньюфаундленд обрел фактическую независимость в 1855 году, когда получил статус доминиона в Британской империи. Когда в 1860−х доминионом стала Канада, рассматривались варианты присоединения к ней, но Ньюфаундленд решил остаться независимым. Во время Первой мировой войны доминион активно набирал долги, чтобы финансировать свое участие в ней, и сохранял дефицит бюджета в течение 1920−х.

В 1933 году канадские банки пригрозили Ньюфаундленду прекратить кредитование, поскольку засомневались в его платежеспособности. Доминион обратился к Лондону за помощью, и британское правительство направило туда специальную комиссию. После трех месяцев расследования эмиссары предложили радикальное решение: распустить парламент Ньюфаундленда и передать полномочия правительства комитету из шести человек — трех эмиссаров из Лондона и трех представителей доминиона.

Оказавшись на грани дефолта, Ньюфаундленд последовал рекомендациям и отказался от демократически избранного правительства. Некоторые депутаты-лейбористы в Лондоне считали, что доминиону следовало бы обанкротиться, но от демократии в начале 1930−х отказывались во многих странах. Поэтому Ньюфаундленд довольно безболезненно пережил возвращение к колониальному статусу. Он оставался под управлением комиссии до присоединения к Канаде в 1949 году в качестве десятой провинции.

«Европейский союз может последовать этому примеру, предложив властям Греции временно приостановить действие парламента и передать полномочия правительства комитету из шести технократов — трех из Афин и трех из Брюсселя. Комитет принимал бы все управленческие решения до тех пор, пока Греция не восстановила бы свою платежеспособность», — считает Хейл.

Но очевидно, что такой сценарий вызовет куда более серьезные протесты, чем те, что мы видим в Афинах сегодня. В стране до сих пор прекрасно помнят национально-освободительное движение против османского правления. Независимость Греция получила лишь в 1832 году, а северные районы страны перестали быть турецкими только в 1913−м. Возможно, предложение американского экономиста и помогло бы Греции быстро восстановить платежеспособность и даже, возможно, повысить конкурентоспособность. Вот только вряд ли эмоциональные греки так просто согласятся на этот вариант.

По стопам МВФ

Обращение к ньюфаундлендскому опыту более чем показательно. Идеи дальнейшего ограничения суверенитета обсуждаются сегодня в ЕС на самом высоком уровне. Так, в начале марта в Европе появилась идея Европейского валютного фонда, который стал бы региональной версией МВФ и использовался для финансовой помощи переживающим трудности государствам зоны евро и Евросоюза — в обмен на согласие с планами экономической реструктуризации.

Идея такого института была впервые предложена на европейском уровне министром финансов Германии Вольфгангом Шойбле и поддержана канцлером. Впрочем, Меркель отметила, что, хотя ЕВФ и может оказаться новым эффективным методом поддержки, он скорее всего потребует подписания нового договора и согласия всех 27 государств ЕС. Идея Берлина была в целом поддержана и в Париже, хотя против выступили некоторые центральные банкиры, настаивающие на необходимости бюджетной дисциплины.

«В отличие от центральных банкиров, которые настаивают на исполнении установленных принципов и правил, политики являются прагматиками. Они понимают, что нынешние механизмы не позволяют обеспечить стабильность зоны евро. И государства ядра ЕС готовы создать новые институты, чтобы обеспечить стабильность системы. Правда, в обмен на помощь они потребуют того же, что требует и МВФ: возможности контролировать госфинансы той страны, которой оказывается помощь», — сказал «Эксперту» Джонатан Лойнс, главный экономист по Европе исследовательского центра Capital Economics.

Предложение о ЕВФ базируется на опубликованной в феврале статье Даниэля Гроса, директора влиятельного Центра европейских политических исследований в Брюсселе, и Томаса Майера, главного экономиста Deutsche Bank. По их мнению, европейский фонд должен финансироваться из штрафов, которые необходимо налагать на страны ЕС, нарушающие Маастрихтские критерии (что повышало бы мотивацию для их исполнения), а также за счет займов на рынке.

Если бы такой фонд был создан одновременно с запуском евро в 1999 году, то, по оценкам Гроса и Майера, сегодня на его счетах было бы 163 млрд долларов — вполне достаточно для финансовой помощи средней европейской стране вроде Греции или Португалии. В случае кризиса европейские страны могли бы получить срочное финансирование в рамках тех средств, которые они в него внесли. А такое финансирование было бы привязано к исполнению страной-заемщиком требований ЕВФ, который следил бы за реформами в кризисной стране так же, как это делает МВФ.

«Международный валютный фонд помог таким странам, как Аргентина. Если бы существовал аналогичный европейский фонд, он мог бы помочь и Греции, привязав финансирование к выполнению жестких условий, направленных на экономическое оздоровление», — считает Меган Грин из EIU. Правда, вряд ли с этим тезисом согласятся все. Множество экономистов и политиков уверены, что деятельность МВФ на протяжении многих десятилетий, напротив, носила разрушительный характер.

Центробежность

Создание Еврофонда ознаменует собой серьезное изменение самой идеологии европейского проекта. «МВФ был создан для помощи развивающимся странам. Если в рамках ЕС создается европейский фонд, то это означает, что в пределах Евросоюза сосуществуют развитые страны и развивающиеся», — говорит Саймон Тилфорд из Центра европейской реформы.

Расширение превратило Евросоюз в огромный блок с 492 млн человек населения и ВВП в 14,5 трлн долларов, но одновременно привело к формированию весьма мозаичной структуры — от богатой Дании до бедной Румынии. Из 27 государств ЕС в зону евро сегодня входят лишь 16, а рынки труда частично остаются фрагментированными — восточноевропейцы до сих пор не имеют автоматического доступа к трудоустройству в Германии или Франции. Даже когда денежная политика объединяется (как в случае с установлением процентных ставок ЕЦБ для зоны евро), фискальная политика оставляется на усмотрение национальных правительств. А они, как показал кризис, часто ведут себя не так, как им предписано правилами.

«Кризис ярко проявил противоречия между ядром и периферией Евросоюза. Если Германия может ожидать, что Франция и Нидерланды будут вести себя так же, выполняя правила, то многие государства периферии ведут себя совсем иначе. Очевидно, это вызывает отрицательную реакцию общественного мнения по отношению к таким странам, как Греция. Немцам не нравится идея, что в итоге им придется оплатить ошибки экономической политики чужого правительства», — рассказал «Эксперту» Ричард Уитмен, научный сотрудник лондонского института Chatham House.
Именно это привело к настоящей медиавойне, которая идет в европейских СМИ в последние месяцы. Немецкий журнал Focus вышел с обложкой, изображающей Венеру Милосскую, символ античной греческой культуры, делающую неприличный жест в сторону Германии. А греческие газеты напоминают немцам, что, когда предки греков создавали такие статуи, как Венера, немцы «жили на деревьях». Не обошлось без выставления совсем уж мелких счетов: немецкие газеты предложили Греции продать некоторые острова, а греческие напомнили немцам о том ущербе, который нанесли им войска нацистской Германии во время Второй мировой войны.

«Вопреки ожиданиям противоречия между странами ЕС растут. Предполагалось, что равноправные страны-члены станут похожими друг на друга. Но этого не происходит, появляются те, кто определяет политику, и те, кто зависит от чужих решений. Если еще недавно Люксембург и Германия имели равный вес на переговорах, то сегодня различия между ядром и периферией все больше обостряются», — полагает Ричард Уитмен.

Отказ от универсалистской модели евроинтеграции стал возможным после вступления в силу в конце 2009 года Лиссабонского соглашения, которое отменило право вето отдельных членов по большинству вопросов — сегодня решения могут приниматься квалифицированным «двойным» большинством (большинство и по числу стран, и по населению). Теперь 60% стран, представляющих 60% населения ЕС, могут принимать основные решения без оглядки на несогласных.

Возможно, именно это повлияло на результаты прошедшего в начале марта референдума в Исландии. Избиратели этой страны, серьезно пострадавшей от мирового финансового кризиса из-за действий своих банков, должны были решить, надо ли Исландии возвращать 5,1 млрд долларов правительствам Британии и Нидерландов, которые компенсировали эти средства своим вкладчикам в исландские банки. 93% участников голосования выступили против выплаты компенсаций. Это ставит большой вопрос относительно перспектив вступления Исландии в ЕС, заявка о котором была официально подана в октябре 2009 года.

Билет в один конец

Впрочем, несмотря на недовольство друг другом жителей тех же Германии и Греции, на политическом уровне ни в одной из стран не звучит идея выйти из зоны евро или из самого Евросоюза. Отчасти потому, что механизм создания ЕС с самого начала не предусматривал такой опции, как добровольный или принудительный выход из союза по причине несогласия с его требованиями или неспособностью их выполнять.

Евросоюз сегодня — это своего рода мышеловка: в него трудно войти и практически невозможно выйти. В течение последних десяти лет многие европейские политологи выступали за внесение в основные соглашения ЕС такой поправки, как возможность выхода. Например, апологет евроинтеграции британец Ларри Зидентоп в своих исследованиях неоднократно указывал на невозможность установления в ЕС истинной демократии и общеевропейской национальной идентификации без обозначенной возможности выхода.

Впрочем, подобное устройство ЕС, похоже, вовсе не является институциональной ошибкой. Европейская интеграция с самого начала была по преимуществу политическим проектом, инициированным для преодоления потенциальной конфликтности региона и предполагавшим установление централизованного политического контроля над его территорией (по тем же причинам в ЕС в 2004 году были приняты восточноевропейские страны).

История с Грецией — это частный случай политического перемалывания европейских наций внутри ЕС. В свое время принятие Греции в Евросоюз было для Европы едва ли не единственной возможностью избавиться от возможности прихода к власти там военной хунты, угрожавшей войной Турции и дестабилизацией всего региона. Относительно экономической и политической дееспособности греческого государства никаких иллюзий тогда не возникало. Греков фактически взяли на общеевропейские поруки.

Основной задачей двух аристократических кланов (Папандреу, возглавившие левых, и Караманлис, выступающие за консерваторов), попеременно правивших последние тридцать лет, стала маргинализация военных, поддержание внутриполитического баланса и политическая лояльность Брюсселю. К экономическим прорывам в Греции не стремились: правящая элита была больше озабочена собственным обогащением и поддерживала общественное спокойствие путем раздувания госаппарата и увеличения социальных расходов. Даже махинации с финансовой отчетностью при вступлении в зону евро не были чреваты для Греции какими-то серьезными проблемами со стороны Брюсселя.

Логичным результатом подобного управления страной стал ее финансовый коллапс и скатывание в долговую яму. Однако и тут правительство не ощущает себя в безнадежном положении, ведь Греция — член еврозоны, следовательно, ее дефолт — это не ее личное дело, Германия с Францией должны позаботиться о ее спасении.

Суверенитет для немногих

Вероятный греческий дефолт может представлять значительно большую опасность для политической элиты Греции, чем даже для экономического благополучия ее электората. Премьер-министр Георгиос Папандреу в последние недели интенсивно разъезжает по миру и просит у Владимира Путина, Ангелы Меркель и Барака Обамы, по его словам, не денег, а политической поддержки. Непонятно, какую политическую поддержку могут оказать все эти страны правящей греческой партии, которая стремится убедить свое протестующее население потуже затянуть пояса и избежать дефолта. Между тем именно политическая поддержка греческой политической элите может понадобиться в первую очередь.

Греция имеет шанс стать первой страной Евросоюза, где будет демонтирована система национального суверенитета. Причем произойти это должно вовсе не благодаря авторитарным действиям европейского центра, а в силу демократического выбора греческого электората. Население Греции уже давно недовольно падающим уровнем жизни в стране и обвиняет в этом свою политическую элиту. Доведя страну до дефолта, политическая элита фактически расписалась в своей несостоятельности. Велика вероятность, что отчаявшийся электорат больше не захочет содержать кланы Папандреу и Караманлис. Если Евросоюз предложит грекам более эффективное «внешнее» экономическое управление, которое в конечном счете позволит повысить уровень жизни, то велика вероятность, что они согласятся.

В сущности, постепенный демонтаж национальных суверенитетов с самого начала виделся идеологам евроинтеграции необходимым шагом на пути к созданию объединенной Европы. Но очевидно, что сделать это весьма непросто, а многие считают, что и невозможно. В самом деле, идея избавиться от государственного аппарата и политической элиты таких национальных государств, как, например, Франция и Германия, до сих пор выглядит совершенно утопической. Во многом именно потому, что они жизнеспособны и являются сегодня двигателями не только своих национальных государств, но и всего Евросоюза.

Но хорошо дела обстоят не у всех. Сегодня в ЕС образовался целый ряд государств — политических банкротов, суверенитет которых воспринимается ими как непосильное бремя. В первых рядах стоят Греция, Венгрия и Латвия, но скоро этот список можно будет существенно расширить. Пока в Евросоюзе не вступила в действие новая модель политического управления (хотя принципиальное решение о ней уже принято), равенство всех стран-членов мешает подступиться к суверенитету некоторых из них. Но в ближайшие несколько лет, с 2012 года, в ЕС могут начаться подобные процессы. И Греция имеет хорошие шансы стать первой ласточкой.