Возможен ли мир на Кавказе?

Формирование нового статус-кво на Большом Кавказе продолжается. Но если в прошлом году оно затронуло в первую очередь сами страны региона и ближайших соседей, то сегодня новые реалии отражаются на деятельности международных организаций. Начиная с 16 июня 2009 года, деятельность Миссии ООН по наблюдению в Грузии (МООНГ), будет прекращена. Используя право вето, Россия заблокировала продолжение работы Миссии в ходе заседания Совета безопасности ООН 15 июня. Фактически сегодня ставится несколько вопросов: «Каково будет международное присутствие в одном из наиболее нестабильных и небезопасных регионов постсоветского пространства? Смогут ли вообще договориться ключевые игроки по кооперации в сфере безопасности на Кавказе или же этот регион станет полем конфронтации?»

Для выстраивания целостной картины, на наш взгляд, необходимо вкратце остановиться на принципиальных изменениях кавказского статус-кво, начиная с августа прошлого года. После «пятидневной войны» в Южной Осетии и в Абхазии Россия пошла на признание независимости двух бывших грузинских автономий. Этот шаг, во-первых, создал прецедент пересмотра «беловежских границ» (то есть границ между бывшими субъектами СССР, признанными как межгосударственные рубежи). Во-вторых, он необратимо изменил роль РФ в двух «горячих точках». Отныне Россия перестала быть миротворцем и стала военно-политическим патроном Абхазии и Южной Осетии, а также гарантом их независимости от Грузии. Последняя часть предыдущего предложения чрезвычайно важна. Независимость двух бывших автономий от российского вмешательства в их внутренние дела, вопросы бизнеса и собственности не предусматривается. Здесь, как говорится, иллюзий быть не должно. Впрочем, это не выбор между «плохо» или «хорошо». Решение о вводе войск в Южную Осетию и признании двух бывших автономий Грузии стало результатом не абстрактных имперских размышлений обитателей Кремля, а следствием процесса разморозки конфликтов, начатого Грузией после «революции роз». Сегодня сложно делать точные прогнозы, станет ли для РФ использованное лекарство под названием «признание» лучше или хуже болезни (в данном случае существование самой болезни очевидно).

В-третьих, после пятидневной войны и признания независимости Абхазии и Южной Осетии весь правовой фундамент мирного урегулирования двух конфликтов был ликвидирован. Дагомысские (Сочинские) соглашения по Южной Осетии 1992 года и Московские Соглашения о прекращении огня и разведении сторон грузино-абхазского конфликта, определявшие характер миротворческих миссий, их состав, цели, задачи и ресурсы, перестали работать. Грузия вышла из них правовым путем (через принятие соответствующих актов национального парламента и распоряжений правительственных структур), а Россия - по факту. Ликвидация этого правового фундамента в свою очередь сработала как эффект домино и для деятельности международных организаций (ОБСЕ и ООН) в Кавказском регионе.

Миссия ОБСЕ (Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе) в Грузии была создана в декабре 1992 года для обеспечения интернационального участия в процессе мирного урегулирования конфликтов. Как заявляют официальные документы ОБСЕ, главной целью миссии была (и оставалась до декабря прошлого года) помощь «Правительству Грузии в сфере разрешения конфликтов, демократизации, прав человека и верховенства закона». Согласно первоначальному мандату Миссии, принятому 13 декабря 1992 года, она должна была «продвигать переговорный процесс между конфликтующими сторонами в Грузии, который должен быть нацелен на достижение политического решения». Затем мандат Миссии расширялся. Он включал в себя пункты касательно грузино-осетинского, грузино-абхазского конфликта, Грузии в целом, мониторинга российско-грузинской границы. Но главными пунктами, конечно же, были этнополитические конфликты. В особенности грузино-осетинский конфликт, т.к. грузино-абхазское противоборство попало в сферу приоритетного внимания Миссии ООН по наблюдению в Грузии.

В мае 1993 года был назначен специальный представитель Генсека ООН по Грузии. Сама же МООНГ была создана резолюцией № 858 Совета безопасности от 24 августа 1993 года, то есть в период, когда военные действия между сторонами еще не завершились. Сухуми еще находился под контролем прогрузинского (и этнически грузинского) Совета министров «Абхазской автономии». До окончания военных действий оставался еще один месяц. Первоначально задачей МООНГ было осуществление мониторинга за Соглашением о прекращении огня между сторонами от 27 июля 1993 года. Однако июльское Соглашение не было выполнено. Грузинская сторона не осуществила полного отвода военных сил, а абхазская и вовсе предприняла в сентябре 1993 года решительное наступление на позиции своих противников. Финал этой истории хорошо известен. Тбилиси потерял контроль над Абхазией, началось строительство де-факто абхазской государственности без большей части грузинского населения бывшей автономии. Таким образом дебют МООНГ нельзя назвать слишком успешным.

Тем не менее, первый раунд переговоров между грузинской и абхазской сторонами под эгидой ООН прошел 28 ноября - 1 декабря 1993 года в Женеве (отсюда его название - «женевский процесс», который не следует путать с начавшимися в октябре 2008 года консультациями по стабильности и безопасности на Кавказе).

21 июля 1994 года (то есть сразу же после начала миротворческой операции в Абхазии) Совет безопасности ООН принял резолюцию № 937 по поводу определения формата Миссии по наблюдению в Грузии. Интересно отметить, что накануне 9 мая 1994 года тогдашний Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали представил в Совет Безопасности отчет, в котором заявил, что на территории Грузии отсутствуют условия для ввода на ее территорию де-юре войск ООН. По его мнению, задача поддержания мира могла быть решена российскими войсками. Как бы то ни было, мандат Миссии должен был включать в себя такие аспекты, как обзор и наблюдение за выполнением грузинской и абхазской стороной Соглашения о прекращении огня и разделении сторон 1994 года (то есть Московских Соглашений).

Начиная с 1997 года, специальный представитель Генсека ООН, координирующий женевский процесс-1 и работу МООНГ, открыл свой офис в Тбилиси. В 1993 году была создана Группа друзей Генерального секретаря ООН по Грузии (включала изначально США, Германию, Великобританию, РФ, Францию). В 1997 году начали свою работу Координационный Совет и три рабочих группы по неприменению насилия, возвращению временно перемещенных лиц и экономическим проблемам в рамках «женевского процесса». Последняя встреча Координационного Совета прошла в мае 2006 года после почти пятилетнего перерыва. Этот перерыв был вызван обострением этнополитической ситуации в Кодорском ущелье осенью 2001 года. Однако после того как в 2006 году грузинские военные подразделения в нарушение Московских соглашений 1994 года вошли в верхнюю часть Кодорского ущелья (демилитаризованную зону по условиям этого документа) Координационный Совет более не собирался. В 2002 году специальным представителем Генсека ООН германским дипломатом Дитером Боденом был представлен мирный проект из восьми пунктов «Основные принципы распределения полномочий между Тбилиси и Сухуми» («план Бодена»), который предполагал создание суверенной Абхазии в составе единого федеративного Грузинского государства.

План не был принят конфликтующими сторонами.

В этой связи важно обратить внимание на общие сюжеты в деятельности двух международных Миссий, а также на общую природу кризиса их деятельности в период после «пятидневной войны». И миссия ОБСЕ в Грузии, и МООНГ исходили из тех геополитических реальностей, которые сложились в Южной Осетии на лето 1992 и в Абхазии на май 1994 года. Эти реальности определили мандаты обеих Миссий.

В марте 1994 года в отношении грузино-осетинского конфликта в мандат миссии ОБСЕ в Грузии были включены такие пункты, как «облегчение создания широкого политического пространства, в котором политическое решение могло бы быть достигнуто на базе принципов СБСЕ (до 1994 года ОБСЕ называлась Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе - С.М.)». Предполагалась также «интенсификация дискуссий со всеми сторонами конфликта, включая организацию «круглых столов», чтобы исключить источники насилия и найти политические возможности для восстановления диалога». Особая роль отводилась мониторингу, относящемуся к «совместным миротворческим силам (включая и грузинские миротворческие силы - С.М.)». Мандат также предполагал создание «форм контакта между военными командирами сил в контексте переговоров со стороны СБСЕ», «сбор информации о военной ситуации, проведение расследований по нарушениям режима прекращения огня», «привлечение внимания местных командиров к возможным политическим последствиям возможных военных акций».

Сутью же Миссии ООН в Грузии было стоять на страже Московских соглашений 1994 года. И Миссия делала это, требуя от Тбилиси покинуть верхнюю часть Кодорского ущелья в 2001 году или критикуя и РФ, и Грузию за «самолетные инциденты» в канун «пятидневной войны» в прошлом году.

Миссия ОБСЕ и МООНГ признавали Абхазию и Южную Осетию в качестве «сторон конфликта» (а не «оккупированных территорий»), соглашались на российское военное присутствие в качестве миротворцев (в случае с югоосетинской ситуацией соглашались также на грузинское миротворческое присутствие). До 2008 года обе Миссии работали в условиях, когда официальная Москва признавала территориальную целостность Грузии. Но главное - это правовая легитимация их деятельности. Обе Миссии строились на соглашениях о прекращении конфликтов соответственно 1992 и 1994 гг. Без этого правового фундамента всякий смысл деятельности обеих миссий теряется. По крайней мере, требуется принципиальное изменение их мандата.

В резолюции № 937 ООН подчеркнута «ключевая важность прогресса на переговорах под эгидой ООН и при помощи России как посредника». Но сегодня РФ более не является таковым. Теперь это - заинтересованная сторона, покровитель одной из сторон. Непонятно также, какие «дискуссии между сторонами конфликта» будет проводить Миссия ОБСЕ, если Тбилиси считает Южную Осетию «оккупированной территорией», режим Эдуарда Кокойты «криминальным», а представителем этой территории считает Дмитрия Санакоева и т.н. «Временную администрацию» Южной Осетии (о которой в мандате Миссии ОБСЕ в Грузии вообще ни слова не говорится!). Мандат Миссии ОБСЕ в Грузии предполагал также поддержку СКК (Смешанной контрольной комиссии), работа которой была парализована еще в 2007 году, и которая сегодня вообще не существует. Где сегодня взять в той же Южной Осетии «совместные миротворческие силы», упомянутые в мандате Миссии, если еще накануне «пятидневной войны» Министерство обороны Грузии подчинило свой миротворческий контингент напрямую себе, а вчерашние «совместные миротворцы» 8 августа 2008 года оказались по разные стороны линии огня?

Сегодня и в Абхазии, и в Южной Осетии новые реалии. Они могут приниматься и приветствоваться (как это делает Россия) или рассматриваться как угроза всей безопасности Евразии (как это делают США и их европейские союзники). Но факт остается фактом. Делать вид, что главная проблема деятельности международных миссий - это решение процедурных вопросов (обеспечить так называемое «техническое продление» Миссий) значит существенно упрощать ситуацию. И дело даже не в том, признаем мы или нет Грузию в границах Грузинской ССР или в «усеченном виде». Главная проблема в неадекватности работы двух миссий (к эффективности которых можно относиться по-разному) сегодняшним реальностям. В этом нет чьей-то эксклюзивной заслуги или эксклюзивной вины. Просто логика изменения статус-кво затронула и деятельность ОБСЕ и ООН на Южном Кавказе. В декабре 2008 года Россия начала процесс блокирования Миссии ОБСЕ в Грузии (в мае нынешнего года она использовала свое право вето в этой организации), а спустя полгода она заблокировала деятельность миссии ООН. В первом случае Москва требует создания двух отдельных Миссий ОБСЕ в Грузии и в Южной Осетии, подчиненных венской штаб-квартире Организации, а во втором - «ребрэндинга» и переименования МООНГ в Миссию в Абхазии. Естественно, США и ЕС настаивают на сохранении старых названий, базирующихся на признании грузинской территориальной целостности.

При этом проявлять гибкость никто не хочет. Иногда создается впечатление, что каждая из сторон ждет, когда глобальный финансовый кризис задавит оппонента, которого можно будет взять голыми руками. Однако окончательного краха не происходит и, по всей вероятности, не произойдет. В присутствии же международных структур заинтересованы (каждый на свой лад) и РФ, и США с Европой. Для одних это возможность отстоять новые реалии в кооперативном, а не конфронтационном режиме, а для других - избежать превращения региона в геополитическую собственность Кремля. Естественно, Грузия, США и ЕС готовы к интернационализации конфликтного урегулирования, но Запад, прежде всего, не готов к жесткой конфронтации с Россией и к ее действительной изоляции.

Но в любом случае при формировании нового статус-кво должны быть решены такие вопросы, как недопущение новых военных действий, разрешение гуманитарных проблем, ведение нормального переговорного процесса. Все это невозможно без международного сотрудничества в той или иной форме. И международное присутствие в условиях изменившихся реалий постепенно формируется, но уже в новых форматах. Это в первую очередь Женевский переговорный процесс-2 (консультации с участием США, ЕС, ООН, ОБСЕ, РФ, Грузии, Абхазии и Южной Осетии), а также Миссия наблюдателей Европейского Союза, которая начала свою работу с 1 октября прошлого года. Мандат этой Миссии истекает в сентябре 2009 года (не исключено, что он будет продлен). Численность Миссии Евросоюза должна быть не менее 200 и не более 340 человек. Она действует в районах, прилегающих к двум бывшим автономиям Грузии (ныне - частично признанным государствам). Главная проблема для европейской миссии - допуск в Абхазию и в Южную Осетию и знакомство с ситуацией там. По этому вопросу существуют разногласия с Россией, не считающей две частично признанные республики частью Грузии.

Таким образом, вслед за изменением статус-кво в двух конфликтных зонах на территории бывшего Советского Союза неизбежно меняются форматы международного присутствия в них. Понимание необходимости такого присутствия есть у всех ключевых игроков, однако детали и нюансы требуют длительного согласования интересов.