Чего ждать от Программы развития конкуренции в РФ?

В конце мая больной экономике России было прописано еще одно лекарство – от монополий. Сначала премьер-министр Владимир Путин утвердил Программу развития конкуренции в РФ и План мероприятий по ее реализации на 2009-2012 годы. Затем Госдума приняла в первом чтении поправки в Уголовный кодекс, разработанные Федеральной антимонопольной службой (ФАС). Вводится уголовная ответственность за ценовой сговор и недобросовестную конкуренцию. Глава ФАС Игорь Артемьев предложил депутатам по примеру многих развитых экономик мира отнести картельные сговоры или иные ограничивающие соглашения к разряду наиболее опасных экономических преступлений. За картельные сговоры предлагается наказание до семи лет лишения свободы. \"Если вы этот законопроект поддержите, у нас появится реальная возможность добиться снижения цен в результате пресечения картельных сговоров, которыми, как мы убеждены, российская экономика поражена очень серьезно и тяжело\", – пообещал депутатам Игорь Артемьев.

Монополизм по наследству

Монополизация всех сторон жизни – неизменный атрибут России еще с дореволюционных времен. В сфере политики она выражается в непререкаемости существующей власти, нетерпимости к оппозиции. Экономический монополизм оборачивается запредельной концентрацией активов и затрудненным входом на рынки для \"новичков\". По данным \"Деловой России\", если в 2000 году 500 крупнейших компаний РФ обеспечивали примерно 56 % ВВП, то в 2007 году – 81 %. Сегодня больше 50 % предприятий не имеют внутренней конкуренции. А общий итог политико-экономической монополизации России – низкое качество жизни \"неэлитного\" гражданина, по существу, почти бедность в почти богатой стране.

Экономические монополисты стремятся к сращиванию любой ценой с монополистами политическими, в каждой сколько-нибудь крупной корпорации активно действуют департаменты по работе с госорганами. Масштабы такой деятельности и расходы на нее поражают воображение. Рыночная конкуренция, ставка на производительность труда и инновации подменяются куда более плодоносным в российских условиях соревнованием \"кто с кем быстрее срастется\". Зачем тратить массу сил и средств на конкурентную борьбу по гласным законам, если куда дешевле негласно избавиться от конкурента или, по крайней мере, серьезно подорвать его репутацию, \"натравив\" налоговые, таможенные или те же антимонопольные органы.

Сырьевая модель развития минималистична и базируется всего на 20-30 гигантских компаниях. До кризиса это было очень удобно для власти: с каждой из них можно выстроить \"особые отношения\", красиво называя это экономикой ручного управления. В результате такого \"взаимовыгодного обособления\" неконкурентоспособной стала вся страна, за исключением сырьевого и металлургического секторов – уж, больно мировая конъюнктура была высока. Кризис провалил конъюнктуру и отрезвил незрелые российские элиты, заставив вспомнить об уродливости экономического устройства страны.

Распределение ролей

Новоявленная Программа развития конкуренции в РФ грешит нагромождением общих слов и наукообразных заключений, прикрывающих дефицит живой мысли. Но надо отдать ее авторам должное: она всколыхнула волну благих намерений и новых поручений ведомствам и органам власти в центре и на местах. На Минэкономразвития возлагается координирующая роль, в том числе, при разработке региональных программ развития конкуренции. Федеральным органам исполнительной власти предписывается раз в квартал представлять в министерство Эльвиры Набиуллиной информацию о ходе реализации Программы. Обобщив эти данные, Минэкономразвития будет снабжать правительство ежеквартальной аналитикой о достигнутом и недостигнутом.

ФАС поручено ежегодно представлять в МЭР сведения о количестве нарушений антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, органами власти в центре и на местах. От службы требуется повысить обоснованность принимаемых решений и вообще изменить весь порядок установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта, которое должно выявляться по совокупности факторов, а не только по его доле на рынке. К основным факторам относятся: препятствия для входа на рынок новых участников, соотношение долей компании, наличие уже действующих конкурентов, количество и особенности потребителей.

В мировой практике при регулировании деятельности монополий применяют два подхода: \"принцип запрещения\", характерный для США и некоторых стран Латинской Америки, и \"принцип контроля и регулирования\", распространенный в Евросоюзе и Японии. В соответствии с последним создание монополий либо заключение антиконкурентных соглашений не исключается в случае, если это не нарушает основ рыночной конкуренции и не наносит серьезного ущерба потребителям. В РФ ориентируются именно на этот принцип, учитывая объективную необходимость госмонополий в таких сферах как ядерный комплекс, космос и оборонка, а также в секторах, имеющих особое социальное значение (например, энергетика и ЖКХ). Для совершенствования системы регулирования естественных монополий понадобится внести изменения в Закон \"О естественных монополиях\", включая правила недискриминационного доступа к их услугам и тарифный контроль.

Выделяются две категории нарушений антимонопольного законодательства, прямо или косвенно связанные с ограничением конкуренции.

К первой категории относятся те правонарушения, которые наносят вред конкурентной среде какого-либо рынка в целом, затрагивая очень большой круг его субъектов. За них, судя по всему, и будет установлена повышенная ответственность – вплоть до уголовной.

Ко второй категории относятся нарушения, не имеющие столь серьезных и опасных для общества последствий, связанные с отдельными фактами ущемления доминирующим субъектом конкретного контрагента или потребителя. В их числе: нарушения порядка доступа к объектам инфраструктуры естественных монополий, например, срыв сроков подключения к электрическим сетям отдельных юридических лиц. Дела по таким нарушениям являются типовыми и не требуют проведения детального анализа рынка, они могут быть рассмотрены в упрощенном порядке в сокращенные сроки. Для таких нарушений предусмотрят штрафы, налагаемые на должностных лиц хозяйствующего субъекта, и их возможную дисквалификацию.

Правительство пересматривает свой подход к проблеме контроля за экономической концентрацией. Судя по принятым документам, предстоит сократить количество рассматриваемых антимонопольным органом сделок, не влияющих на общее состояние конкурентной среды, что позволит повысить качество рассмотрения действительно опасных для общественных интересов сделок. Для этого необходимо отменить обязанность по согласованию сделок, совершаемых внутри одной группы лиц, и увеличить пороговые значения стоимости активов для согласования слияний. Повысится транспарентность решений и предписаний самой ФАС, они будут публиковаться на официальном сайте службы.

Также благодаря интернету расширится доступ бизнесменов, особенно малых и средних, к информации о государственных заказах и торгах. Это позволит снизить издержки нынешних процедур и, главное, вероятность сговора участников.

Новые ориентиры и старые препятствия

К числу действительно важных шагов, вытекающих из Программы и Плана по ее реализации на 2009-2012 годы, следует отнести:

• Уменьшение \"цены входа\" на рынок, в том числе путем снижения административных барьеров, особенно в отраслях с ярко выраженными препятствиями.
• Перенос акцента с контроля хозяйствующих субъектов на контроль действий и актов органов власти. По статистике ФАС, 50-60 % дел о нарушении конкуренции напрямую касаются органов власти. Как ни парадоксально, получается, что основной противник конкуренции – сами властные структуры.
• Упрощение доступа к инфраструктуре и услугам естественных монополий и введение ускоренного рассмотрения нарушений правил недискриминационного доступа к ним с персональной ответственностью виновных в форме их дисквалификации. Все это касается и доступа к системе магистральных и распределительных газопроводов, ныне вотчине \"Газпрома\".
• Создание условий для увеличения числа компаний по добыче нефти и установление недискриминационного доступа к \"трубе\" в целях вовлечения в разработку дополнительных объемов запасов сырья. Получит развитие реализация нефтепродуктов на открытых торгах с использованием биржевых технологий, что вовлечет в оборот дополнительные объемы нефтепродуктов и обеспечит доступ к ним всех участников рынка.
• Расширение видов сельскохозяйственной продукции и продовольствия, в отношении которых могут проводиться закупочные и товарные интервенции.
• Развитие рынка частных железнодорожных перевозок.
• Сокращение категорий сделок, подлежащих предварительному согласованию с ФАС, с тем, чтобы антимонопольное ведомство смогло сконцентрироваться на действительно важных и неоднозначных операциях.
• Формирование максимально прозрачной конкурсной системы размещения госзаказов и заказов государственных корпораций.

Несмотря на всю важность и большое количество предпринимаемых шагов долгожданная демонополизация России может уткнуться в многочисленные изъяны несовершенной политической системы. Для высокой и законопослушной конкуренции в экономике критически важна политическая конкуренция – конкуренция идей, приоритетов и методов их реализации.

Вертикаль власти должна стать не просто крепкой, а эффективной, способной реагировать на общественные предпочтения, всерьез бороться с коррупцией, а не отделываться ее регулировкой и заботой о том, чтобы все \"брали по чину\". Эффективная власть осознает, что она не всемогуща, и готова делиться частью полномочий. Взаимное доверие государства, бизнеса и общества обернется высоким и диверсифицированным экономическим ростом. Возможна ли такая \"идиллия\" в России? Да, но лишь после построения гражданского общества, в условиях реальной конкуренции партийных платформ.

Между тем, в России административный ресурс вполне успешно использован для разрушения плюрализма и создания партийной монополии. Из-за тотальной коррупции страна потеряла управляемость при внешне подчеркнутой лояльности объединенных чиновников. Как сказал посетивший в 2007 году Россию экс-премьер, создатель сингапурского чуда и укротитель коррупции Ли Куан Ю, \"если люди наверху не являются образцом и примером моральных стандартов, которые они постепенно внедряют на более низкие уровни власти, сделать что-либо очень трудно\".