План борьбы с коррупцией: мы умрем, пока будем его выполнять?

На модерации Отложенный В четверг информационные агентства с пометкой «Молния» сообщили, что президент Медведев подписал национальный план антикоррупционных действий. Однако на тот момент плана ни у кого на руках не было, поэтому пятничные СМИ комментировали его основные положения со слов руководителя президентской администрации Нарышкина. Что же касается пятницы, то многие издания в этот день не работали (выходной переносится с воскресенья, чтобы к понедельнику сделать полноценный номер), так что перед вами один из первых комментариев, опирающийся на первоисточник.

Заметим, что законодательным обеспечением борьбы с коррупцией начал заниматься еще Путин после ратификации в 2006 году Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Тогда же Путин создал межведомственную группу во главе со своим помощником Виктором Ивановым, которая к 1 августа 2007 года подготовила законопроект о противодействии коррупции. Почему законопроект не был внесен в Думу — загадка. Одна из версий объясняет сей факт выборами.

Но это в прошлом. В Национальном плане противодействия коррупции четыре раздела — рассмотрим их, а потом представим некоторые комментарии тех, против кого он, возможно, и направлен.

РАЗДЕЛ I . Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции

Первый раздел состоит из двух пунктов: «Подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О противодействии коррупции» и «Подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов о внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений».

Первый пункт предполагает прежде всего законодательное толкование понятий «коррупция», «коррупционное правонарушение» и «противодействие коррупции». Остановимся на трактовке коррупции.

По непонятным причинам коррупция в Национальном плане истолкована как социально-юридическое явление. Тем самым отсекается экономическая составляющая, что представляется в корне неверным: конфликт интересов, находящийся в основе коррупционных правонарушений, предполагает незаконное достижение личных, но главное, имущественных интересов, исследовать генезис которого без использования институциональной экономической теории — занятие пустое.

Жизнь доказывает, что юристам не всегда виднее.

На пошлой неделе в одной деловой газете появилось определение коррупции, содержащееся в законопроекте, подготовленном группой Иванова. По мнению группы, коррупция — это «дача взятки, получение взятки, злоупотребление служебным положением, коммерческий подкуп, злоупотребление полномочиями, а равно любое иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

Представим свой вариант определения коррупции, содержащийся в законопроекте , подготовленном в прошлом году рабочей группой Института национальной стратегии: «Коррупция — противоправная деятельность (действие или бездействие), заключающаяся в использовании должностным лицом предоставленных полномочий с целью незаконного достижения личных и (или) имущественных интересов».

Сравните два варианта: группа ИНС квалифицирует коррупцию как противоправную деятельность, не вдаваясь в идентифицирующие подробности по одной простой причине — всего не упомянешь (например, ивановские юристы не включили в перечень такие преступления как хищение, воспрепятствование осуществлению правосудия, отмывание или сокрытие коррупционных доходов). При этом речь идет не только о действии, но и о бездействии должностного лица, что во многих случаях и является проявлением коррупции.

Но главное не это, а то, что ивановские юристы делают упор на удовлетворение только материальных интересов должностных лиц (деньги, ценности, иное имущество или услуги имущественного характера), забывая об удовлетворении интересов личных, начиная, пардон, с половых и заканчивая карьерными.

По нашему мнению, одно из основных определений законопроекта должно содержать трактовку не столько коррупции или коррупционного правонарушения (проявления коррупции), сколько конфликта интересов или ситуации, в которой должностное лицо принимает участие в разрешении вопроса или совершает другие действия, связанные с вверенными полномочиями, которые влияют или могут повлиять на личные или имущественные интересы этого должностного лица, его родственников или деловых партнеров.

Далее разговор заходит о мерах профилактики коррупции. Среди правильных и актуальных мер, предлагаемых к включению в законопроект, попалась такая: «возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности».

Означает ли это, что среди государственных и муниципальных служащих отныне будет культивироваться стукачество? Если да, и это не приведет к полному параличу власти, то каковы критерии совершения коррупционных правонарушений коллегами — испрашивание не по чину, получение мзды с чужой «поляны», банальное «крысятничество» (подлый отказ поделиться с остальными участниками коррупционного сообщества)? И все же основной вопрос — кого уведомлять?

РАЗДЕЛ II. Меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции

Из восьми пунктов этого раздела особый интерес вызывают три.

Пункт 3 «Рассмотрение вопроса о целесообразности создания в составе кадровых служб федеральных государственных органов (кроме федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрены военная служба и иные специальные виды службы) подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений» предполагает, что после рассмотрения целесообразности создания таких подразделений (не создания, а всего лишь «рассмотрения вопроса о целесообразности создания») к функциям таких подразделений будут в том числе отнесены:

принятие мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы; ·обеспечение реализации обязанности государственных служащих сообщать о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также осуществление проверки достоверности таких сведений и сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими; проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений; взаимодействие с правоохранительными органами.

Если разговор об особых отделах, так они и так функционируют в федеральных органах власти. Если об усилении контроля, то он и в нынешних условиях весьма и весьма жесткий, включая прослушивание телефонов и ознакомление с электронной почтой. Если о проверке достоверности сведений о доходах и имуществе чиновников (о расходах ни слова), то покажите такого государственного служащего, который до сих пор не научился прятать и перепрятывать нажитое «на черный день».

Следующий пункт, шестой, «Рассмотрение вопроса о целесообразности обязательного страхования рисков социального характера (обязательное медицинское страхование, страхование ответственности)» оставляет сплошь одни вопросы.

Во-первых, социальные риски государственных служащих и так страхуются, причем здесь целесообразность обязательного страхования рисков социального характера?

Во-вторых, если имеется в виду дополнительное страхование социальных рисков, тогда почему упоминаются лишь два риска? Почему не расширить список рисками материнства, инвалидности или профессионального заболевания?

В-третьих, какой вид страхования ответственности? Владельцев транспортных средств? Нанимателей жилых помещений? Профессиональной ответственности нотариусов? Или ответственности за общий возможный ущерб третьим лицам? Если последнее — то возникает другой вопрос: за что чиновники получают зарплату? Не за надлежащее ли выполнение своих должностных обязанностей? Если же подразумевается страхование ответственности за причинение вреда вследствие совершения коррупционных правонарушений, то покажите мне такого страховщика, который готов добровольно разориться.

Последний наиболее интересный пункт этого раздела — восьмой и звучит он так: «Решение вопроса о порядке передачи в доверительное управление принадлежащих государственным служащим и приносящих доходы ценных бумаг, акций, долей участия в уставных капиталах организаций». Оказывается, государственные служащие до сих пор получают доходы от ценных бумаг, акций, долей участия в уставных капиталах, что запрещено законодательством?

Как говорится, а мужики-то и не знали.

РАЗДЕЛ III.

Меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению

Этот раздел следовало бы озаглавить «Ода юристам».

Если снова обратиться к первоисточнику, то можно ошибочно увериться в том, что противодействие коррупции целиком и полностью лежит на плечах законников, юристов и правоведов. Здесь и «повышение качества образовательных программ в области юриспруденции», и «воспитание у правоприменителей уважительного отношения к закону», и «усиление государственного контроля за качеством работы образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, осуществляющих подготовку юридических кадров».

А как же специалисты в области государственного и муниципального управления, экономисты, финансисты, социальные работники? Им не нужно повышать качество образовательных программ и усиливать антикоррупционную составляющую?

Второй пункт раздела содержит перечень мер, необходимых для повышения качества правового просвещения. Даже здесь не обошлось без лизоблюдства: «поддержка со стороны государства широкого участия Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», других общественных и религиозных объединений в деятельности, направленной на формирование в обществе нетерпимого отношения к коррупции». Кто является председателем Попечительского совета Ассоциации юристов России? То-то.

Можно было бы постебаться над следующими подпунктами «формирование в обществе и государственном аппарате уважительного и бережного отношения к частной собственности» или «повышение правовой культуры общества в целом», но мы остановимся на заключительном подпункте «обеспечение условий для широкого доступа населения к специализированному правовому телевизионному каналу «Закон-ТВ».

Не будем обсуждать объемы и источники финансирования телеканала «Закон-ТВ», не станем прикидывать сколько будет стоить место в менеджменте канала, абстрагируемся от высчитывания стоимости минуты рекламного времени.

Представим себе программу нового телеканала.

В сетке вещания наверняка будут присутствовать прямые репортажи из залов судебных заседаний, эксклюзивные кадры вынесения приговоров, блиц-интервью с только что осужденными и выходящими на свободу «с чистой совестью» коррупционерами.

Культурно-развлекательный блок будут представлять завсегдатаи радио «Шансон».

Жанр ток-шоу будет представлен подробным обсуждением показанных в художественных фильмах перипетий будней правоохранительных органов. Ну, например, «Место встречи изменить нельзя», 2-я серия. В студии «Закон-ТВ» правовую оценку действий Глеба Жеглова в отношении Кости Сапрыкина (погоняло «Кирпич») обсуждают заслуженный юрист России Коц, доктор юридических наук Куц и адвокат Кац.

РАЗДЕЛ IV. Первоочередные меры по реализации настоящего Национального плана

В этом разделе раздаются поручения Правительству Российской Федерации и Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, просто Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору, Министерству юстиции, Министерству иностранных дел, Председателю президиума Совета при Президенте по противодействию коррупции, Руководителям федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации. Все поручения важны, спору нет. Остановимся на некоторых.

Так, Правительству Российской Федерации поручается предусмотреть разработку и финансирование мероприятий по созданию и использованию инновационных технологий государственного управления и администрирования, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность управленческих процессов, в частности по осуществлению перехода на электронные торги в режиме «он-лайн» при реализации имущества, подлежащего конфискации, конкурсной массы предприятий-банкротов и при закупках для государственных и муниципальных нужд. Инновации, все решают инновации.

Еще одно важное дело для Правительства: подготовить и в III квартале 2008 года внести в установленном порядке проект акта Президента Российской Федерации, определяющего во исполнение п.13 ст.46 Конвенции ООН против коррупции и ст.29 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию центральные органы Российской Федерации, ответственные за реализацию положений антикоррупционных конвенций, касающихся взаимной правовой помощи по коррупционным делам.

Здесь поподробнее.

Пункт 13 ст.46 Конвенции ООН против коррупции подразумевает, что «каждое Государство-участник назначает центральный орган, который несет ответственность за получение просьб об оказании взаимной правовой помощи и либо за их выполнение, либо за их препровождение для выполнения компетентным органам и обладает соответствующими полномочиями». Всего лишь орган, ответственный за реализацию положений Конвенций, но никак не ответственный за всю антикоррупционную кампанию. За право исполнять эту часть президентского плана ожесточенно сражаются Минюст и Генпрокуратура, хотя одна уважаемая газета уже написала, что «к концу года будет назван и орган, который будет отвечать за борьбу с коррупцией. Пока этот вопрос не решен, хотя в Кремле склоняются к тому, что эти функции получит Генпрокуратура».

Тут снова необходимо обратиться к Конвенции ООН против коррупции, в п.1 ст.6 которой говорится, что «каждое Государство-участник обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или, в надлежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции.».., а в п.2 что «каждое Государство-участник обеспечивает органу или органам, упомянутым в пункте 1 настоящей статьи, необходимую самостоятельность, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, с тем чтобы такой орган или органы могли выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния. Следует обеспечить необходимые материальные ресурсы и специализированный персонал, а также такую подготовку персонала, какая может потребоваться для выполнения возложенных на него функций».

Не иначе как речь идет о создании специального антикоррупционного силового органа с необходимой самостоятельностью, материальными ресурсами и специализированным персоналом. По крайней мере, так понимают эту статью практически во всех странах, ратифицировавших Конвенцию.

У нас о создании подобного органа нет ни слова. Генпрокуратура справится.

До этого не справлялась, а теперь справится.

РЕАКЦИЯ

Это самый интересный раздел данного материала, спасибо, что дочитали. Представим реакцию потенциальных сторон коррупционных правоотношений (автор никого из нижеперечисленных персонажей коррупционерами не считает и обвинений не выдвигает).

Сначала реакция тех, кто может предоставлять неправомерные преимущества (говоря проще, давать взятки).

«Мечел»: от комментариев отказались.

ВР: от комментариев отказались.

«Нортгаз» (совладелец Ф.Ахмедов): «Желание президента победить коррупцию очевидно. Но законодательные органы сформированы не при нем, не участвовал он и в назначении руководства правоохранительных органов. Пока у Медведева нет консолидированной команды, которая помогла бы в этой борьбе.»..

«Вимм-Билль-Данн» (председатель совета директоров Д.Якобашвили): «Преодолеть коррупцию быстро невозможно.»...

А теперь слово тем, кто находится по другую сторону баррикад (повторим еще раз — никого из данных персоналий мы коррупционерами ни в коем случае не считаем, скорее наоборот — кристальными, честнейшими людьми).

Первый заместитель председателя комитета Госдумы по безопасности Гришанков: «Подписание Национального плана по борьбе с коррупцией знаковое событие, свидетельствующее о начале качественно нового этапа в сфере противодействия коррупции в России».

Секретарь президиума Генерального совета партии «Единая Россия» Володин: «Коррупция — беда, с которой необходимо бороться всем сообща. В обществе должно быть понимание, что, не победив это зло, мы не сможем эффективно решать проблемы людей, двигаться вперед. Именно об этом неоднократно говорил председатель нашей партии Владимир Владимирович Путин... Важно, чтобы каждый понимал: если он замешан в коррупции, его это приведет в тюрьму».

Председатель комитета по труду и социальной политике Госдумы Исаев: «Подписанный Дмитрием Анатольевичем Медведевым документ выводит борьбу с коррупцией на новый для России уровень... Госдуме предстоит большая работа и по внесению изменений в существующее законодательство. Фракция «Единой России» к этой работе готова и, более того, ее уже ведет».

Заместитель председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам Макаров: «Очень важным моментом является то, что борьбу с коррупцией президент замыкает на себя. Это очень смелый шаг. Фактически президент говорит о том, что борьба с коррупцией является его приоритетом и он принимает на себя ответственность, возглавляя эту борьбу».