Как готовился текст Конституции

На модерации Отложенный "12 декабря – День Конституции. Для кого-то Основной закон – абстракция, но в реальности это далеко не так. Ну для чего ее все время хотят поменять? Как все же делалась действующая Конституция? В каких секретных ретортах переплавляли ее тогдашние законники? Предлагаем статью члена Конституционной комиссии, известного юриста Сергея ШАХРАЯ.

В КАКОЙ-ТО момент у тогдашнего президента России наступило осознание неизбежности конфликта с хасбулатовским Верховным Советом. Он решил форсировать работу и пригласил меня – видимо, учел то обстоятельство, что весной 1992 г. я опубликовал свой проект Конституции. Была поставлена задача – закончить ее текст за 2–3 месяца.

Потом оказалось, что и этого времени у нас с Сергеем Сергеевичем Алексеевым (он был подключен к проекту чуть позже) нет. Парламент в марте 1993-го запустил процедуру импичмента Б. Ельцина, демократы ответили референдумом – «да-да-нет-да». Президент сформулировал задачу так: на референдум надо выходить не просто с вопросом «вы за белых или за красных?», а с готовым вариантом Конституции. Идея понятна: если проголосуете за меня, то у страны будет вот такой Основной закон. Думаю, что подготовленный к референдуму проект добавил президенту несколько процентов голосов.

Регионы

В 93-М я провел в воздухе более 400 часов. Весь текст проекта Конституции – особенно третья глава: о федеративных отношениях – согласовывался с властями каждого субъекта РФ. Проблема была в разнородности субъектов: 20 республик, 49 областей, автономные округа, «сложносоставные» регионы. Чтобы остановить «парад суверенитетов», в 1992 г. был подписан Федеративный договор.

Но единого документа на самом деле не существует. Был отдельный договор с республиками, отдельный – с краями и областями, отдельный – с автономиями. Три разные модели. Они различались и по содержанию. Например, в договорах с национальными республиками было записано слово «суверенитет» – понятие лукавое и крайне неоднозначное. Нас спасло то, что этот договор не носил учредительного характера. Он не был моделью нового государства, не учреждал какую-то новую федерацию, а лишь разграничивал полномочия между центром и регионами. Слава богу, у нас в свое время хватило разума уйти в Федеративном договоре от декларирования устоев государства, установления прав и свобод гражданина – технический документ, и все. Но даже таким документом некоторые национальные республики пытались воспользоваться, чтобы заявить о претензиях на особый статус.

На конституционном совещании, где я помимо прочего возглавлял палату регионов, мы раз десять собирались на согласительную комиссию – до полуночи, до часу ночи сидели. И каждый раз выходили на одну и ту же схему: поднять полномочия краям и областям до республиканского статуса. Это надо было сделать любой ценой, потому что автономии «сыпались», пытались выйти из состава федерации: Чечня Федеративный договор не подписала вообще, Татарстан подписал гораздо позже и на особых условиях…

Президент

ДО ПРИНЯТИЯ нашего проекта Конституции президент возглавлял систему исполнительной власти. Кстати, такую же модель прописывали и в Конституционной комиссии у О. Румянцева. Наша же с С. Алексеевым находка в том, что главу государства из исполнительной системы мы «выдернули». Ему были переданы всего пять-шесть полномочий, которые в любом нормальном, нереволюционном, государстве называются «спящими»: помилование, объявление чрезвычайного положения, представление премьера, генпрокурора и прочих должностных лиц парламенту, согласительные комиссии.

Случился, допустим, конфликт «парламент-правительство» – будят президента: собирай комиссию, привлекай Конституционный суд, решай вопрос либо распускай оба института – и спи дальше. Конфликт «центр-регионы» – опять будят. Опять комиссия, Конституционный суд – и либо вопрос решается, либо в регионе объявляется режим ЧП – спи дальше. Кроме права издавать нормативные указы, других полномочий у президента нет. Сергей Сергеевич в шутку называл наш проект «мужской моделью английской королевы». Но повторяю, «спящим» наш президент был бы в нормальной стране. А российский менталитет плюс переходная ситуация привели к тому, что «по факту» страна пришла к президентско-парламентской модели.

Структура Конституции

ПОЧЕМУ Конституция такая компактная, даже маленькая? Потому что мы не стали заносить в нее все подряд. И получилась не «инструкция для газовой горелки», а свод принципов и правил – в том числе и для президента.

Возникла какая-то ситуация – открываешь Конституцию: так, здесь требуется обращение в КС, тут необходимо принять конституционный закон, а вот в этом случае достаточно федерального. В самом теле Конституции записано: чтобы определить полномочия правительства, нужен конституционный закон, федеральное вмешательство в регионы – тоже конституционный, прокуратура – федеральный закон, судебная власть – опять конституционный... Конституция дает алгоритм, что и как нужно делать, а законодатель должен наполнить эти указания конкретным содержанием, соответствующим текущему историческому моменту.

Поэтому действующая Конституция может долго не меняться и при этом оставаться современной. Достаточно: а) менять, развивать законодательство и б) давать толкования с помощью Конституционного суда. При таком подходе наша Конституция может жить тоже двести лет, как американская. Мы видим, что некоторые нынешние реформы государственной власти идут почти по грани конституционных принципов, но за грань не выходят. Про Совет Федерации в Конституции есть, а про конкретные методы его формирования – ни звука: хоть прямым голосованием выбирай сенаторов, хоть прямым назначением.

Если кто заметил, в Основном законе нет даже всеобщего равного прямого избирательного права. Потому что на уровне местного самоуправления для решения этнических проблем эти принципы могут оказаться бесполезными, а то и вредными. В некоторых случаях, может быть, не надо ни всеобщего, ни равного – в местной власти должно, просто обязано быть представительство тех наций, которые при «механическом» голосовании могут туда и не попасть. А там, где нужно всеобщее и равное, – пожалуйста, пользуйтесь законом об основных гарантиях избирательного права, о выборах в Госдуму, о выборах президента, международными нормативными актами, подписанными РФ. Но в теле Конституции мы оставили открытой дверь для местного самоуправления.

Кстати, сработало здорово. Первые шесть лет после принятия Основного закона Дума вообще не принимала законов из области федеративных отношений. А законы эти были очень нужны. Приходилось использовать другой механизм, предусмотренный Конституцией, – собирать по этим проблемам Конституционный суд: решение – и вперед, решение – и вперед. 36 раз собирали, представляете? Латали дыры в правовом пространстве.

О Конституционной комиссии и ее роли

ДА, ЧАСТЬ членов Конституционной комиссии отказалась принимать участие в конституционном совещании. Отказ О. Румянцева – думаю, это нормальная человеческая реакция, обида. Хотя работа у нас в палате шла так. У каждого на столе – два варианта Конституции: Алексеева – Шахрая и Румянцева. Я говорю: «Итак, мы остановились на статье 36. Голосуем, какой вариант берем за основу». Допустим, взят наш с Сергеем Сергеевичем вариант. И ничего на этом не заканчивается. Далее мы все берем в руки проект Румянцева и обсуждаем, что взять оттуда в качестве поправок. И наоборот: понравилась в целом статья в изложении Румянцева – берем поправки и дополнения из нашего проекта. В результате процентов на 30, а то и на 40 нынешняя Конституция – плод интеграции.

Что устраивает и не устраивает

ПОСЛЕДНИЙ раздел не устраивает, «Заключительные и переходные положения». В спешке уже писалось.. Остальное – не вижу проблем. Ведь мы – единственная страна, где за сто лет конституционной практики почти каждый лидер увековечивал себя Конституцией. Ленин, Сталин дважды, Брежнев, Ельцин… Но и у Хрущева, и у Горбачева работали конституционные комиссии и были готовы тексты конституций. Это ненормально. Была бы сейчас на мне шапка, я бы снял ее перед нынешним президентом – за то, что еще и путинская Конституция не появилась за восемь лет. Как будет дальше – посмотрим, но уже есть за что спасибо сказать. В 2000 году после избрания В. Путина количество авторов нынешней Конституции сильно поредело. Видно, подумали, что новому руководителю она не понравится. Остались только Алексеев и Шахрай. Все ждали, что президент соберет комиссию и станет готовить новый текст. А потом Путин сказал: «Руки прочь от Конституции». И все авторы как-то вернулись на места.»"